本站原创围绕正在征求意见中的《农业保险条例》,农业保险的政策性保险与商业性保险的属性之争依然非常激烈.
农业保险是政策性保险,其核心内涵在于“政府支持”,这在当前主要体现为财政提供的保费补贴以及农业保险业务享受的部分税收优惠,将来有可能进一步拓展为政府提供管理费用补贴、再保险补贴、巨灾风险管理的支持、更加全面的税收优惠政策以及对农业保险发展相关基础条件与设施的投资等.
但目前一些讨论将政策性保险与成立专门的政策性农业保险公司经营、财政对风险兜底、强制投保以及不盈不亏联系在一起.笔者认为,必须澄清上述“政策性保险”的幻象,以利于在共同的语境中探讨农业保险的属性与定位.
政策性保险≠政策性机构专营
有一种看法认为,若将农业保险定义为政策性保险,则意味着成立专门的政策性农业保险公司经营.这显然是一种误解,甚至某种程度上折射出“计划经济”的思维.
公共经济学的基本理论告诉我们,即便是对于纯而又纯的公共产品,其提供和生产也是两个不同的概念,提供者和生产者可以是同一个单位或机构,也可以不是.
提供指的是谁为产品付款,以供人们消费.生产是指由谁来从事产品的具体生产.可见,提供不等于生产,提供是谁付费的问题,生产则是谁建造或制造的问题.
生产者必须是能够作出决策的独立主体,这样的主体只有三个：政府、企业和个人.企业和个人的性质是一样的,所以统称为私人,这样对于公共产品的生产而言,实际上只有两个主体：政府和私人,那么某种公共产品到底由谁来生产,取决于谁在生产这种公共产品时更有效率.
依据上述对公共产品提供与生产的理论界定,政府对于农业保险应该承担的是“提供者”的责任,即要在需求方融资中承担相应的责任,而不一定自己直接生产.我们强调政府在农业保险发展中的作用,但并不意味着政府既提供也生产农业保险.
因此,政策性保险绝不意味着成立专门的国有的政策性农业保险公司进行专属性的垄断经营.相反,政策性保险同样可以市场化经营,政策属性与商业化运作可以并行不悖.
首先,这符合个人权利或个人自主权原则,即要推进的改革必须增加个人在经济事务中的决策范围,减少政府的决策范围.强调政府在农业保险制度中的责任,但这并不意味着赋予政府、政治程序和官僚体制非常广泛的资源控制权,要尽量将人们的选择放在首位.
其次,这也符合要坚持竞争性的原则,即不应该存在国家所有和控制的垄断,允许在不同的所有制形式和协调机制之间存在竞争.实行竞争性原则的理由源于个人权利原则,因为必须有竞争以便公民选择.按照竞争性原则,经营农业保险的机构自然应该向所有的商业性保险机构开放,向一切对农业保险有兴趣的互助合作组织开放,向一切将来还有可能出现的新的组织形态开放.
最后,历史性的比较制度分析告诉我们,实行分散化、竞争性的制度安排也有利于提高效率.以私有和竞争为基础的分散化占支配地位的制度,比集中化和计划经济的制度更有效率.
通过商业化运作,充分利用保险市场已有的资源,将“提供”和“生产”分离,引入竞争机制,这也是国际农业保险发展的大势所趋.
为了了解国际农业保险的经验以及考察政府支持农业保险的方式,世界银行于2008年对65个国家（占世界上所有开展农业保险国家的62％）的农业保险作了问卷调查,包括21个高收入国家,18个中高收入国家,20个中低收入收入国家以及6个低收入国家.其调查结果表明,农业保险拥有很多种制度模式,其中最少见的恰恰是公共部门模式,即由一家国营或者半国营的保险公司,在公共部门的再保险支持下,全权负责农业保险的经营,只有少数几个国家采用这种模式.
比较常见的是完全私营模式与公私合作模式.完全私营模式,即农业保险完全由商业保险公司提供,并且由私营再保险提供支持.在65个被调查的国家中,超过一半的国家采用了这种模式,62％的欧洲国家和70％的拉美及海地区国家都采取了这种占主导地位的模式.
在公私合作模式（PPP模式）下,私营保险公司在政府的帮助下提供农业保险,这种帮助通常是保费补贴与再保险.在另一种公私合作模式中,私营保险公司可以通过市场竞争获取业务,但是为了有资格获得公共部门提供的保费补贴,必须遵循严格的保单设计和费率标准.
可见,在大多数国家,商业保险业都以各种形式参与了农业保险计划.在54％的被调查国家中,农业保险完全由商业保险企业提供（通常是私营有限责任公司,但也包括相互制公司、合作社,以及小额信贷机构保险人）；9％的被调查国家农业保险完全由公共部门提供（包括哥斯达黎加、伊朗、以色列、毛里求斯、塞浦路斯、尼日利亚）；37％的被调查国家由公共部门和私营部门共同提供.
如上所述,理论分析与国际农业保险发展的实践都表明,政策性保险不等于专门的政策性农业保险公司经营,政策性保险与市场化运作相互兼容.
政策性保险≠财政兜底
有一种看法认为,政策性农业保险应具有国家对风险兜底的特点.而由于我国目前各地运行的农业保险都不具有这种特性,所以不应该定位为政策性保险.这种看法混淆了“保险”与“福利”的根本区别,否认了任何保险“自我财务平衡”的重要特征.
政策性农业保险不是福利,其重要特征在于“自我财务平衡”,即农业保险应该是在可靠的精算基础上开展和运行的,力求做到赔偿额与保费收入（包括政府补贴）的平衡.而且,要以可靠而有效的方式来管理农业保险计划,使计划的实施始终与计划的目标保持一致.这就意味着,政策性保险并不要求财政兜底.
对财政兜底的担心很大程度上源于对农业保险中巨灾风险的认识.的确,农业风险的高度相关性使得其经营始终面临巨灾风险,这是世界农业保险发展中的一个普遍规律.因此,各国农业保险在发展中都建立了主要由再保险体系构成的巨灾风险分散机制与制度.这主要表现在三个方面：一是政府通过成立再保险公司的方式直接为农业保险提供再保险.二是政府通过建立再保险基金的方式为农业保险提供再保险.三是政府对农业再保险补贴.