本站原创建立多层次的社会保障制度,在1993年11月十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中,被列为构成社会主义市场经济体制的五个基本框架之一.
近年来,我国大力加强对公务员队伍的监督管理,对违法违纪人员按照相关法律法规要求进行严肃处理,直至清理出公务员队伍和追究刑事责任.笔者认为,公务员非正常退出是指公务员因为自身的过失或者错误而发生的被动退出行为,包括辞退和开除两种形式.其中受到开除处分的大部分人员是因为违法乱纪触犯刑律而受到刑事处罚的人员,重则无期徒刑,轻则拘役数月.年轻或服刑短的,出狱后尚可自谋职业；年长或服刑长的,出狱时已经年老多病,失去基本养老保险、基本医疗保险而致贫现象时有发生,来信来访事件增多,成为近年来的信访工作重点问题之一.
这类人员在离开公务员队伍以后,因为大多存在违法违纪“污点”,很难再次被机关或事业单位录用.客观上社会就业竞争大,当事人因年龄偏大、缺乏职业技能等原因,创业困难,谋取相对稳定工作的机会相对较少.总体上,非正常退出人员短期内再就业率普遍不高.而公务员非正常退出以后,社会保障机制尚待建立健全,今后面临一个社会保障问题,需要考虑如何进行衔接.因此公务员非正常退出以后如何进入社会保障体系,是实际操作中的难点问题.
《公务员法》第七十七条提出：“国家建立公务员保险制度,保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿.”《社会保险法》在第三章“基本养老保险”下的第十条有这样的表述：“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定.”虽然《公务员法》提出了“国家建立公务员保险制度”的方向,但至今尚未出台相关的配套法规.
公务员非正常退出以后即意味着失业.2010年12月组织部、人力资源社会保障部、监察部和国家公务员局印发的《关于公务员受处分工资待遇处理有关问题的通知》第五条：“公务员受开除处分的,从受处分的次月起,取消原工资待遇.” 根据原国家内务部《关于工作人员曾受过开除、劳动教养、刑事处分工龄计算问题的复函》的规定：“工作人员受过开除处分或者刑事处分的,应当从重新工作之日起计算工作年限.”因为这部分人被开除前的工作年限归零,对于他们的社会保障问题,目前国家还没有明确规定,需要加强相关的制度建设.
公务员非正常退出是公务员因为自身的过失或者错误而发生的被动退出行为,这部分人员需要为自身的过失或者错误承担相应的成本,同时应考虑他们在非正常退出或者刑满释放以后,作为公民应享有基本养老和基本医疗保障.对于完善公务员非正常退出以后的社会保障机制,提出如下对策建议：
一、近期（2014—2015）,稳步推进公务员非正常退出后社会保障机制的完善
(一)参保公务员被开除后养老保险待遇,以及参保公务员退休后被采取强制措施和受行政、刑事处罚后的生活待遇问题
1.参保公务员在法定退休年龄前被开除后的养老保险待遇.建议参照企业职工基本养老保险的政策,未达到退休年龄的参保公务员被开除后参加企业职工基本养老保险或城乡居民社会养老保险的,可转移其养老保险关系,公务员在职工作时间可视同缴费年限与开除后所参加养老保险的缴费和年限合并计算,达到法定退休年龄时享受相关待遇.
2.参保公务员退休后被采取强制措施和受行政、刑事处罚后的生活待遇问题.可根据组织部、人力资源社会保障部、监察部和国家公务员局印发的《关于公务员被采取强制措施和受行政刑事处罚工资待遇处理有关问题的通知》第二条有关规定执行.公务员退休后被判处有期徒刑以上刑罚（含退休前被判刑,刑满释放后已超过法定退休年龄的）,从人民法院判决生效之日起,取消原退休待遇.刑罚执行完毕后的生活待遇,可按照当地最低生活保障标准或当地最低工资标准的一定比例,由原单位发放生活费,所需经费由当地财政解决.
(二)未参保公务员被开除后养老保险关系问题,以及退休后被采取强制措施和受行政、刑事处罚后的生活待遇问题
1.未参保公务员在法定退休年龄前被开除后的养老保险问题.未参保公务员被开除后,可按照企业职工基本养老保险或城乡居民社会养老保险的相关规定参保缴费,并享受相关待遇.
2.未参保已退休公务员（含退休前被判刑,刑满释放后已超过法定退休年龄的）受到刑事处罚后的生活待遇问题.刑罚执行完毕后,可按照当地最低生活保障标准或当地最低工资标准的一定比例,由原单位发放生活费,所需经费由当地财政解决.
在国家未正式推行公务员养老保险改革以前,各地不宜出台相关的公务员养老保险改革办法,但为了解决非正常退出以后公务员社会保险方面存在的突出矛盾和问题,对各地探索的解决办法和思路,可采用工作座谈会和经验交流会的形式加以推广.如果条件允许,可探讨把这部分人员在职期间的工作年限视同为缴费年限,或者允许这部分人员对过去的工龄进行一次性赎写,研究制定《关于解决未参保人员基本养老保障等遗留问题的意见》,包括基本医疗保险问题一揽子解决.
二、中期（2016—2020）,以公务员非正常退出后社会保障政策完善为契机,畅通出口,加强公务员队伍管理
研究制定《公务员非正常退出后社会保障处理有关问题的意见》.已有的对公务员退出机制的研究,多附着在公务员整体制度过程中,专门研究较少,对于公务员非正常退出的研究更是少之又少.当前公务员实施凡进必考政策,进口非常严格,但是因为缺乏完善的社会保障机制,公务员队伍的出口不畅,影响了对公务员的管理力度.可以公务员非正常退出后社会保障政策完善为契机,畅通出口,加强公务员队伍管理.
有关部门在深入调研、先行试点的基础上,如果条件成熟,可研究制定《公务员非正常退出后社会保障处理有关问题的意见》.有关部门可根据《公务员法》、《社会保险法》及其配套法规的规定,进一步细化、完善非正常退出人员参加社会保险的制度,增强非正常退出人员参加社会保险的可操作性,保证非正常退出人员各项社会保险能够顺利、及时得到接续,切实维护非正常退出人员的合法权益.如可视辞退、开除等不同情形,根据退出人员主观有无过错以及过错大小等因素,按照一定缴费基数帮助退出人员补缴养老保险.为国家有关部门制定公务员社会保险法规提供实践经验和参考依据,推动公务员社会保险的规范化、法制化进程.此工作可在“十三五”期间开展. 三、长期（2020年以后）,持续加强公务员退出社会保障机制建设,稳步推进公务员社会保险改革
(一)研究制定《公务员社会保险规定》
当前机关事业单位和企业社会保险双轨制和养老金差距已经成为我国收入分配领域的突出问题之一,对此,近年来国家高层多次表示要对公务员社会保险制度等问题进行前瞻性制度设计和开展试点.对于公务员养老保险制度改革,经过改革试点虽然尚未促成全国统一的机关事业单位养老保险制度的出台,但是对于未来改革以及制度设计已经达成了部分共识,那就是在制度设计上应当相互衔接而不是“另起炉灶”.同时,社会保障制度的改革与持续发展,关键在于妥善处理好“老人”与“新人”的权益问题,实现新制度与旧制度之间的衔接.新制度的推进不能以直接损害“老人”的权益为条件,维护“老人”的既有权益或者赋予旧制度覆盖人群自由选择留在旧制度还是加入新制度的权利,是社会保障制度公平本质及其权威性与稳定性的内在要求.在我国的社会保障改革与制度建设中,最公平、合理的推进方式是切实贯彻“老人老办法,新人新办法,中人有过渡办法”原则,以便逐渐完成自然衔接,实现原有制度到新制度的平稳转换.
如对于制度实施前已经退休的“老人”,可按照目前的制度按月发给养老金,并根据经济发展情况适时调整.对于制度实施后参加工作的“新人”,按照新制度参加养老保险,退休后按新制度的计发办法领取养老金.对“中人”的处理是制度转轨的核心.可尝试对“中人”在新制度实施前参加工作的时间内的职业年金账户权益以“认可债券”的形式予以认可,在“中人”退休后对“认可债券”进行兑现.
建议国家公务员主管部门稳步推进公务员社会保障体制改革,根据《社会保障“十二五”规划纲要》,研究制定《公务员社会保险规定》,对公务员的养老、医疗、失业、工伤和生育等社会保险事项,以法规的形式做出具体安排,在“十三五”时期征求意见,并在“十四五”时期出台.
(二)尝试建立公务员年功年金制度
2006年7月公务员工资改革实施以来,取得了显著的成绩,但是公务员年功积累的激励功能过于弱化,建议尝试建立公务员年功年金制度.所谓年功年金制度,是指面向公职人员尤其是公务员的一种特别补充养老金制度,它根据公职人员怎么写作国家的年限及考核结果,每年计算一定的年功绩点并逐年积累,待其退休时一次性计发.年功年金制度兼具职业年金和廉政基金的功能,能够给予公务员确切的养老收益预期,同时具有的利益引导机制,可以和公务员基本养老金制度共同构成公务员养老金制度.可先在、监狱系统选择试点,成熟后逐步推广至其他系统公务员.
（作者系江苏省行政管理科学研究所副所长）