应对我国人口老龄化的公共政策选择

作者简介： 李霞（1990,11-）,女,白族,云南昆明,硕士研究生,云南大学公共管理学院行政管理专业.

王恩平（1988.05-）,男,汉,河北秦皇岛,硕士研究生,云南大学民族研究院.

金晶（1991.06-）,回族,云南昆明,云南师范大学哲学与政法学院.

摘 要： 随着我国人口老龄化逐渐成为常态,越来越成为社会经济发展的威胁,而人口老龄化所带来的挑战更多的来源于人口结构和社会经济体制不协调、不适应造成的矛盾.本文通过阐释我国人口老龄化的背景,厘清我国在公共政策方面存在的问题,在此基础上提出相应的公共政策选择,旨在更积极地应对人口老龄化所带来的一系列问题.

关 键 词 ： 人口老龄化,公共政策,政策选择

十八大报告提出,要积极应对人口老龄化,大力发展老龄怎么写作事业和产业.整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度,逐步做实养老保险个人账户,实现基础养老金全国统筹,建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制.人口老龄化问题已经引起了世界各国的广泛关注,这不单是我国面临的问题,也是世界各国共同面临的一大难题,处理好老龄化问题对于社会稳定,经济发展都具有积极的意义.

一、人口老龄化的背景

按照国际通行标准,60岁以上老年人口占10%或65岁以上老年人口占7%,就称为人口老龄化.早在二十世纪末,我国60岁以上老年人口占总人口的比例超过10%,因此我国早已步入人口老龄化阶段,如何积极应对人口老龄化成为我国亟待解决的问题.

我国老龄化是多重因素共同作用的结果.生育率下降,死亡率下降,医疗卫生条件的提高,以及在经过了1959到1961年的自然灾难后,中国的人口出现井喷式的补偿增长,从1962年到1970年,净增长了1.6亿人,达到8.3亿.而“婴儿潮”的那一代人开始进入老年时期,计划生育政策虽然对人口增长的控制有所贡献,但是也加速了人口老龄化.我国的老龄化具有规模大,老龄化增速超过经济发展速度,老龄化地区差异大等特点.并且根据数据研究显示,在相当长的时期内,中国老龄化趋势在大体上是难以逆转的,人口老龄化将常态化.

中国的老龄化过程是典型的“未富先老”,与西方发达国家先实现工业化,后进入老龄化相比,中国将面临更多的挑战.中国应该在借鉴其他发达国家应对老龄化的模式下,根据自身特点提出更加可行的,适合本国发展的应对策略.

人口老龄化问题是人类寿命延长和生育率下降,一段时期人口过度增长的结果,改变生育政策只能在一定程度上起到延缓作用,即使现在改变生育政策,也不会发生根本上的逆转.同时,人口老龄化面临的问题不全是其本身带来的,更多是因为现有制度与人口结构不适应带来了一系列社会问题.因此需要从公共政策方面进行改革,调节公共政策来协调可能产生的各种社会问题,这是解决人口老龄化的必然选择.

在未来很长时间内,人口老龄化将是常态,需要提出科学有效的公共政策来应对,是我们将长期面对的挑战.

二、人口老龄化政策选择中存在的问题

(一)、养老保险体制存在的问题.

我国目前实施多层次的养老保险体系：基本养老保险、企业年金、个人储蓄性养老及商业人寿保险相结合的多层次养老保险体系.但在运行过程中仍存在很多问题.

1.历史欠债严重,“空账”运行规模大.

我国当前实行从现收现付制到统账结合制的转变阶段,社会统筹与个人账户相结合.但在现实实行过程中,社会统筹部分与个人账户部分资金“混账管理”,社会统筹部分根本不足以支付离退休人员养老金,因此形成大量“空账”运行,出现挪用个人账户的现象,导致个人账户空账运行.据劳动和社会保障部统计,当前个人账户空账累计规模已超过2000亿元.到2011年底,全国城镇职工基本养老保险个人账户为2.5万亿,但是个人账户实有资金2703亿元,空账金额高达2.2万亿元.据社会保障国际暨《中国养老金发展报告2012》报告统计,2011年收不抵支的省份有14个,收支缺口达到767亿元.

2.养老保险金缺乏保值增值性

我国规定养老金在留足2个月的支付以外,应该全部用于购写国债、银行储蓄、企业债券、投资股市,严禁投入其他金融和经营性事业.目前我国养老金仍主要用来购写国债和银行储蓄,基金收益甚小,根本无法满足老龄社会对养老金的需求,没有真正建立起养老金保值、增值的有效机制.并且,通货膨胀的速度远远超过银行利率,存放银行只会造成养老保险金的贬值,是社会财富的浪费,严重影响了养老保险的效率.

3.基金来源渠道单一,收支矛盾日显突出.

当前我国养老保险的基金来源主要是保险费的收入及其利息收入和财政补贴,加上保费欠缴的情况严重,相当一部分地区的保费收不抵支,原有的积累也逐渐减少.另一方面基金保值增值的幅度又太小,弹性收缴与刚性支出的矛盾日趋突显出来,加上老龄人口数量的不断上涨,享受养老金的人数不断增加,缴纳养老保险费的人数却不断减少.养老保险费用开支增加与收入减少之间的矛盾,成为应对老龄化危机最主要问题之一.

(二)、现行退休政策及其弊端

我国现行的退休政策规定：一般来说,男性的退休年龄为60岁,女性为55岁.高强度的体力劳动者,退休必须是男年满55周岁,女满45 周岁.这一政策一定程度上造成了一部分老年人力资源的浪费,增加了社会的养老负担,加上生活和医疗健康水平的提高造成我国人口的老年抚养比不断攀升,有关专家预测我国2000年老年抚养比为10%,2010年为18.6%,2020年为26.3%,2030年为40.2%,2050年为58.7%,2060年为60.3%.

劳动年龄的上下限不能一成不变,它必须随着经济的发展,社会的进步而提高改变.我国现行的劳动年龄的上下限是50年代根据当时的条件确定的,已逐渐不能适应发展的需要.全中国的平均退休年龄是51.2岁,比起世界平均年龄低了将近10岁.如果继续按原定的上下限执行,以后将会出现劳动年龄人口比重下降、老年赡养比、总供养比和老年社会保障支出大幅度上升的不利局面. （三）、现行医疗保险制度及其弊端

1.“现收现付”为主的筹资模式使医疗保障面临未来支付压力

目前,我国城镇职工基本医疗保险虽然采取社会统筹和个人账户相结合的方式.但个人账户积累能力有限,很大一部分人没有积累.实际上,主要是依靠统筹基金的现收现付制,而对其他人群的医疗保险制度,如新型农村合作医疗制度、城镇居民医疗保险制度等也主要是现收现付制.根据医疗保险理论,现收现付制需要的一个必要条件就是要有相对年轻的人口结构,而在我国人口日益老龄化的情况下,如果医疗保险基金主要依靠现收现付制筹集,每个劳动人口对老年人口的负担将不堪重负,最终将带来保险基金紧缺的危机.

2.怎么写作提供上的问题

我国虽然医疗卫生事业取得了迅猛发展,医疗机构、人员、床位数最大幅度增加.但仍然难以适应人口老龄化等因素带来的医疗怎么写作需求的增长势头.近年来,我国一些城市出现的医疗怎么写作提供能力不足而导致的“住院难”问题已证明这一医疗资源结构不合理.

我国医疗资源不合理利用的表现主要为：（1）重治轻防；（2）病人不合理流向；（3）医疗怎么写作的过度利用,特别是高新技术手段、药物的超标、过量使用.医疗资源的不合理利用造成我国医疗怎么写作成本居高不下,且增长迅速.这一问题如果不能很好解决,随着人口老龄化发展,将加剧我国医疗资源和卫生费用的压力,甚至导致医疗保障体系的崩溃和严重的社会问题.

三、人口老龄化的公共政策选择

(一)、人口红利的政策选择

35年前年轻人口是老年人口的六倍,人口转变带来了“第一次人口红利”,支撑我国经济在世界市场上的崛起.劳动年龄人口丰富的“人口红利”期结束并非“人口红利”的真正结束.在老龄化的初期阶段,新进入老龄阶段的人往往都有较高的储蓄率和储蓄倾向,加上健康老年人口参与对社会劳动力的供给,只要能够发挥好储蓄的资金效率,让资本得到合理的回报,则第二次“人口红利”仍有可能为经济增长继续注入“活力”.

发掘第二次人口红利,可以通过让健康老年人参与社会活动,发掘老年人消费潜力,从内部发掘社会发展潜力.积极促进老年人健康宣传,树立健康理念,延长老龄人健康期,适当拉长就业和准就业年限.积极开发适合老年人的工作岗位,寻找能充分发挥老年人特殊技能,丰富经验的工作机会.例如,退休老年人对年轻人进行特殊技术岗位的培训.不仅能增加老年人就业机会,创造社会财富的机会,还能提高老年人收入水平,提高自我养老和消费能力.

人口红利需要相关政策的支撑,通过增加资本积累和扩大就业参与实现第二次人口红利,通过提高人口素质实现两次人口红利的对接.如果利用好人才资源,“第二次人口红利”将给中国社会经济发展带来全局性,战略性的重大改变.

(二)、完善养老保障制度

养老保险基金作为一项基金存人银行或购写国家公债,这虽然是一条营运途径,但其保值和增值的程度大打折扣.要想使养老保险基金有效运营使之保值增值,可以要借鉴国外的经验,放宽对养老保险基金投资运营的限制.政府应制定适当政策以引导社会养老保险基金向低风险、高收益的领域投资,如住房贷款、基础设施、教育产业等.其次要积极推进市场的发育和发展,从而提高基金投资效益.第三要坚持专业化运作,委托专业性投资管理机构进行投资运作.世界银行的一份全面研究报告显示,在全世界范围内,由民营机构经营的养老保险基金的收益率普遍高于由政府部门经营的养老金.

养老金入市也是保值增值的一种方式.将养老金投资于市场,可以实现养老金保值增值,也可以起到稳定市场的作用,但由于养老金属于社会保障范畴,投入市场难免存在风险.广东省率先开始了千亿养老金入市的尝试.

(三)、完善医疗保险体系

目前医疗保险筹资渠道比较单一,主要是企业和职工缴费,但随着人口老龄化和职工与退休人员负担比的提高,医疗保险基金短缺的现象日益严重.因此有必要扩大医疗保险基金的来源,通过一定的优惠政策,鼓励民间慈善捐款,从社会福利彩票所筹集的资金中提取一定比例用于老年人医疗保障事业,社会保障基金投资运营的收益也可以划拨一部分用于补偿医疗保险费用开支,也可以通过征收烟草税、发型彩票等方式增加医疗保险金的筹集渠道.

(四)、调整人口年龄结构

必须承认,延长退休年龄,是一个应对人口老龄化的重要对策.近年来,一些发达国家都在进行这样的尝试.延长退休年龄会带来两个积极效应：一个是净社会总财富的增加,一个是领取养老金总量的减少.这一多入少出,从整体上减轻了社会负担,有利于高度老龄化国家挺过老龄化危机.

虽然目前遭到多方反对和质疑,但延长退休年龄是大势所趋.在相关政策的具体制定上可以根据我国的国情,因地制宜地制定多元化,多层次的弹性退休年龄结构.有的特殊行业,例如矿井工人,具有危险性的行业,由于挑战身体极限,若和一般职业一视同仁采取相通的退休政策,则显得有失公平和平等.有的行业例如律师,教授等技能、经验、智慧和阅历型的职业,没有受到年龄的限制,甚至年龄越大对社会越有价值,贡献越大,不能因为僵化的退休政策而使社会失去宝贵的社会价值.

(五)、积极老龄化健康老龄化

WHO曾经于1990年将“健康老龄化”作为应对老龄社会的战略性目标提出,联合国也于1992年通过《世界老龄问题宣言》呼吁全球共同开展健康老龄化运动.根据WHO对健康的定义：“健康不仅为疾病,羸弱之消除,而是指一种体格,精神和社会活动能力上的完满状态.”在这种状态下,老年人群不仅是社会的怎么写作对象,也是社会财富的创造者,社会活动的参与者.而要构建这种状态,需要配套政策的支持,创造良好的发展环境.

老龄化是一种渐进的过程,尽管老龄人口的劳动力会随着年龄削弱,但却不会因为60或者65岁的到来而立即消失.并且,人生不同年龄段的群体有不同的潜在可塑性,虽然老龄人口在体力上不如年轻人,但是在知识经验,阅历尚占有很大优势,所以说,老龄人口中蕴含着巨大的人力资本和社会资本,是一种尚未被人们充分挖掘的重要资源.老年人可以参与很多非政府组织和志愿者团体中,老年人应该充分发挥他们阅历丰富的,经验丰富的优势,对年轻人进行指导和引导,推动社会的进步,创造更多社会财富.例如有经验的,在某个行业有成就的退休老龄人可以通过给年轻人上课,传授经验,不仅能大大提升社会效率,创造更多的财富,并且能使老年人得到社会认同感,提高晚年生活的意义和质量,重塑了老年人积极正面的社会形象.不仅有助于老年人正面认识自身价值,可以提高老年人的生活和生命质量,而且对社会来说,积极老龄化也就是“生产性的老龄化”,老年人可以继续为社会创造财富,继续发挥余热.

四、总结

面对我国人口老龄化成为常态的现实,我们应该通过公共政策采取相应的有效措施积极应对,变挑战为机遇,变劣势为优势.应该看到,公共政策需要适应环境的变化,不能一成不变,否则就会阻碍一国的发展.因此我们应厘清我国人口老龄化与国际上其他国家的共性和个性,选择性地吸收国外成功经验,创造性地提出应对我国老龄化的公共政策,因地制宜地制定相应的政策,防患于未然,主动应对人口老龄化带来的一系列问题. （作者单位：1.云南大学公共管理学院；2.云南大学民族研究院；3.云南师范大学哲学与政法学院）