本站原创【内容摘 要 】希腊福利制度的衍变历程中经历了三个主要的发展阶段,分别是1950年代到1970年代、1980年代和1990年代至债务危机爆发前夕.希腊战后所面临的社会和经济重建与欧洲的福利化浪潮产生了共振效果,在外部援助和内生动力的促进下,构建了现代化福利国家的初步架构.而真正推动希腊福利制度发展的,是在泛希腊社会主义运动党(PASOK)成为希腊新的执政党之后.泛希社运党大刀阔斧地推进福利发展,但同时也埋下了严重的财政隐患.从1990年始,希腊迫于各种压力,对效率低下的原有福利制度和相应的行政体系进行改革,力求避免被不堪重负的社会支出压垮.但直至希腊债务危机爆发,仍然未能解决好财政安全问题.探索希腊经济和社会发展中的问题对于中国的社会福利和保障发展有很强的借鉴意义.
【关 键 词】希腊,社会保险,福利制度,改革.
【作者简介】檀 柯,北京大学历史系世界历史专业2007级博士研究生,研究方向:希腊现当代史.
一、1950年代早期到1970年代晚期:国家主义
在经历了第二次世界大战和希腊内战之后,希腊社会遭到了严重的破坏,新的社会结构的调整和秩序的重建是给希腊政府的一道考题.与此同时,快速的城市化给社会带来了一系列相应的剧变.怎么解决好这一新的社会进程带来的新问题也给希腊政府提出了另一道考题.
战后头二十年的公共政策中的闪光点包括:建立了新的机构负责国家和地区规划[例如,的计划和经济研究发展中心(KEPE)和七个地方发展规划办公室等],国家和地方的关于社会经济的五年计划政策出台,建立了工人住房机构(OEK,1954年建立)来解决城市住房问题.在社保类基金发展方面包括:失业保险的建立[1945年建立,主要是面向国企的产业工人怎么写作,在1949年建立劳动雇佣组织(OAED)后扩展到了私有企业工人],社会保险组织(IKA)的建立(负责保障工资收入者退休金),由IKA负责下的医疗保险基金的建立,1961年建立了OGA(农业保险组织)给农民提供老年和健康保险,1959年建立了儿童和婚姻津贴基金,1972年建立了大家庭津贴基金.
希腊战后数十年里面的社会不平等和社会政策都离不开国家和经济的特殊的关系,即国家对于社会资源的主导分配权力.长期以来,各种社会福利(例如,工人的公共房屋、房贷、接受更高教育甚至能否享受社会资助)都与政治目的挂钩(此种情况与所谓的“贫困证明”相互印证)[1].集中体现了希腊社会阶层间的相互排斥和对政治权利的争夺.军政府倒台之后,社会关系重来,各种政治和经济剧变,都削弱着一直延续到20世纪末期的右翼政治力量下面的传统庇护主义制度.然而,同时这些剧变也造成了对于进入政府从而获得社会资源分配权利的新的纷争.特别是在PASOK(泛希腊社会主义运动)于1981年上台后,打着“社会主义”的旗号,在战后一直被排斥在主流政治之外的一些社会团体中获得支持,并形成了新的庇护主义网络,以及新的收入分配方案[2][3].
从50年代末期到70年代中期,社会经济的不平等大大的加剧了,特别是在城市里面[4]大部分中产阶级和工人阶级的人均收入都没什么提高.同时,在军政府时期(1968-1974)收入占GDP的比重在减少,社会支出也同样减少[5].社会保险从它19世纪末建立以来,覆盖面一直变来变去,而且支离破碎,缺少系统,也缺少明确的优先级的排位.70年代末到80年代早期,创立了三百七十多家社会保障基金,它们几乎覆盖了90%的人口,主要资金来源于雇主和受雇佣者[6].这些基金里面,八十个提供了医疗保护,其他的是关于养老保险、残障保险和工伤保险以及各种退休金和福利.这些基金却不能够形成系统,他们各自的规章和管理都不同,有着各自的基金的资助.结果在不同社会职业的人群中造成了更深的社会经济不平等,而即使在同样的社会职业人群内部,也造成了不平等,甚至有些是因为社会保险造成的不平等产生出来[7].支持这些保险的国家财政也导致着不平等.一直到80年代早期,都并没有一个整体的清晰的国家财政支持的政策,而社会保障基金的总量也从来不得而知.在这种情况下,国家财政对社会保障的支持是出于政治需求,为利益团体牟利,而偏离了社会需求.财政对于IKA(社会保险组织,最大的保障组织)的财政支持只占财政收入的0.5%,而对于工程师、建筑师和测量员的专项保障基金却占据了其中的55%[8].如果考虑到递减税在希腊税收系统中的核心地位,以及大量逃税的存在,实际上对于社会保障急切需求者所得到的资助是非常小的.
缺失的福利供给由希腊的家庭和亲友互助所填补[9].家庭的内部相互支援起到了社会问题缓冲区的作用,但希腊家庭的社会核心地位在不断动摇[10].家庭和亲缘支持得到了软性的预算支持,因为它们扮演了福利政策所本应该扮演的角色.
以居住问题为例来看:在50年代和60年代,在城市化非正规的快速扩张中,非法建造行为造成了土地价值泡沫,自发和失控的经济活动城市中心化被个人和家庭广泛采纳,来便于完成对房屋的需求.出于某种特殊考量的政治决定,给予非法建筑和圈地以通行证使得土地价值飞速上升.很显然,这是一种使得个人家庭和企业获得财富的政治行为手段,使获益群体利用了所谓的软性预算[11].类似情况还包括:工人住房组织在政府默许下数次注销房贷,农业部也对非法土地占有者颁发土地许可证[12].
国家主义、家庭支持和软性预算,造成了很复杂的社会保障局面:一方面弥补了社会保障的缺失,另一方面在福利分配上形成了特权化、分散化和不平等.
二、1980年代:政府社会角色的加强
当西方面临着经济发展滞涨的时候,随着西方国家都在缩减福利开支,而希腊却一直在扩大社会支出.这种扩大并没有相应的配套机构调整,没有形成高效的社会决策机制,也没有能够发展成为真正的福利国家.
社会安全涵盖范围得到了扩大(既包括在城市的也包括在农村的),国家的“社会角色”得到了加强.从70年代末期到80年代中期,退休金占GDP比重增加近一倍.最低退休金增加,提供社会资助福利给老龄无保人群,社会安全涵盖范围扩展到了无社保金供资史人群(例如国外返回的希腊移民).社会保障系统仍然非常分散并且有很多不平等,而大部分的保险基金都面临着严重的财政问题[13].广泛存在的逃税(不仅在私人企业存在,很多国有企业也存在)和因为庇护主义原则很多的退休福利的滥用加剧了IKA的财政情况的恶化.到了80年代中期,社会保险的赤字达到了财政开支的16.7%和GDP的3%.