我国社会保障制度的改革与

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摘 要 : 自建国以来, 在推进社会保障体制改革方面, 我国制定了相当多的规范性文件, 已经初步建立起社会保障制度.但是这些文件对改革的推动作用还存在很多方面的不足, 主要是规范性差、刚性欠缺、权威性不高、稳定性不足等, 必须通过立法来明晰主体各方的社会保障责任, 规范社会保障关系, 要从依靠政策转为依靠法律, 充分发挥法律在建设社会主义法治国家中的作用, 从而能够提高制度的权威性、执行的严肃性、适用的强制性.

关 键 词 : 社会保障, 制度, 改革发展

中图分类号: D632.1 文献标识码: A 文章编号: 1005- 0892 (2007) 05- 0018- 05

收稿日期: 2007- 03- 20

作者简介: 秦小红, 江西财经大学法学院教授, 西南政法大学博士生, 主要研究方向为经济法.

“社会保障”系由英语中“social security”一词翻译而来的, 亦可译为“社会安全”.社会保障制度, 是指国家为了保持经济发展和社会稳定, 对公民在年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害、面临生活困难的情况下,由政府和社会依法给予物质帮助, 以保障公民的基本生活需要的制度.建立和完善社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标, 而完善的社会保障制度是建立社会主义市场经济体制的前提和保证.建立健全具有中国特色的社会保障制度已成为当前构建和谐社会的重要内容.

一、中国社会保障制度的发展进程

1949 年新中国成立即着手建立社会保障制度.1951年2 月26 日政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》(以下简称《保险条例》) , 《保险条例》的颁布实施,标志着我国除失业保险外, 包括养老、工伤、疾病、生育、遗属等的职工社会保险制度已初步建立.该法规适用于国营企业和部分集体企业.与此同时, 国家机关工作人员的社会保险制度也以颁布单行法规的形式逐步建立起来.此后的三十多年, 国家也颁布了许多相关法律法规, 建立起了适用于计划经济时代的社会保障制度.1978 年党的十一届三中全会确立了改革开放的方针政策, 我国开始了社会保障制度的重构.社会保障立法从社会保障的运行机制、模式类型、项目构成、待遇水平、管理社会化等方面进行了深层次的改革与创新, 颁布了大量的社会保障法律法规, 主要是: 1986 年国务院发布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》, 1987 年国务院发布了《职业病范围和职业病患者处理办法》,1988年国务院颁布了《女职工劳动保护条例》, 1990 年国务院发布了《关于加强养老保险基金的征缴和管理工作的通知》, 同年发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》, 1992 年广东、海南、深圳进行了以待业、养老保险为重点的社会保障制度改革的试点, 1994 年12 月,劳动部颁发了《企业职工生育保险试行办法》, 规定生育保险按属地原则组织, 生育保险费用实行社会统筹.同年, 经国务院批准, 国家体改委、财政部、劳动部、卫生部印发了《关于职工医疗制度改革的试点意见》,明确提出职工医疗保障制度改革的目标是建立社会统筹医疗基金和个人账户相结合的制度, 并使医疗保险制度逐步覆盖城镇所有劳动者.1996 年8 月,全国人大常委会通过了《中华人民共和国老年人权益保护法》.1997年7 月16 日, 国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》, 各地不同的社会统筹与个人账户相结合的制度模式自此走向统一.1998 年进入国有企业深化改革阶段时, 针对下岗职工迅速增长的现象, 、国务院于6 月9 日发出《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》.同年12 月14 日, 国务院发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》.与此同时, 城镇职工工伤保险、生育保险制度也在试点中发展.1999 年1 月22 日, 国务院颁布《失业保险条例》, 1999 年2 月3 日, 国务院发出《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》, 7 月11 日, 、国务院又发出《关于转发〈国家发展计划委员会关于当前经济形势和对策建议〉的通知》, 明确规定提高三条保障线的待遇水平, 增加离退休人员的养老金.8 月7 日, 国务院发出《转发劳动和社会保障部等部门关于做好提高三条保障线水平等有关工作的意见的通知》.同年, 国务院还颁布了《城市居民最低生活保障条例》.2000 年12 月25日, 国务院发出《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》, 同时附《完善城镇社会保障体系试点方案》, 并决定在辽宁全省及部分城市进行深化改革试点.2001 年2 月28 日九届全国人大常委会批准了我国政府于1997 年10 月27 日签署的《经济、社会及文化权利国际公约》.该公约第九条规定: “本公约缔约国承认人人有权享受社会保障, 包括社会保险.” 2001 年11月12 日, 国务院发出《关于进一步加强城市居民最低生活保障工作的通知》, 2002 年2 月5 日, 、国务院联合发出《关于进一步安排好困难群众生产和生活的通知》, 提出了落实两个确保和城市最低生活保障, 以及创造就业岗位等七项重要措施.上述法规及政策性文件的发布, 无疑强有力地推动着以企业离退休人员、下岗职工、失业工人、城市特困人口等弱势群体为对象的社会保障政策措施的实施.2003 年4 月27 日国务院颁布《工伤保险条例》, 规定所有企业及其职工都要参加工伤保险制度, 由用人单位交纳工伤保险费, 工伤保险实行社会统筹, 设立工伤保险基金, 对工伤职工提供经济补偿和实行社会化管理怎么写作.该条例对工伤的范围及其认定、劳动鉴定和工伤评残、工伤保险待遇、工伤保险基金的管理和使用等问题都作了具体规定.2004 年全国人大通过了《中华人民共和国宪法修正案》, 其中第23 条规定: “国家建立健全同经济水平相适应的社会保障制度.”为我国社会保障立法提供了原则性的指导.截止2005 年3 月底, 全国养老保险参保人数16554 万.全国医疗保险参保人数为12708 万人.其中, 参保职工人数为9238 万人, 参保退休人员为3470 万人.全国参加失业保险人数为10441万人,领取失业保险金人数为411 万人.全国工伤保险参保人数为7009 万人, 享受工伤保险待遇人数为29 万人.全国生育保险参保人数为4488 万人.[1]全国城镇享受最低生活保障金的人数1998 年为184 万人,1999 年为266 万人, 2000 年为402 万人, 2001 年为1170 万人,2002 年为2064 万人, 到2003年9 月底为2180 万人.[2]

二、当前我国社会保障制度建设存在的主要问题

尽管改革开放以来特别是1998年以来, 中国政府采取了强有力的措施来保护弱势群体的生活权益, 并积极推进新型社会保障制度的建设, 对于保障公民的基本人权、维护社会稳定、发展社会主义市场经济、实现社会正义与公平等方面有着积极的作用.但综观我国的社会保障立法, 当前我国社会保障制度还面临着许多问题,主要表现为:

1. 立法工作严重滞后.纵观世界各国社会保障制度建立和发展的历史, 无一例不是立法在先.比如开创社会保障先河的德国, 就是在1883 年由政府颁布《劳工疾病保险法》, 堪称世界第一部社会保险法律.尔后又于1884 年和1889 年分别颁布《劳工伤害保险法》和《残废和老年保险法》, 奠定了社会保险立法的基础, 一时间成为各国效仿立法的楷模.[3]然而中国直到目前为止尚无一部综合性社会保障法律.作为社会保障的核心,社会保险制度理应在社会保障法群中首先面世, 但《社会保险法》至今仍未出台.1999 年1 月22 日国务院颁布的失业保险条例并不能解决社会保险的诸多问题.仅从社会保险费的征缴方面看, 社会保险费拖欠、挤占、挪用现象时有发生.特别是企业欠缴养老保险费现象严重, 据有关部门统计, 目前企业欠缴养老费用高达300多亿元.一些效益好、有缴费能力的企业也大量拖欠养老保险费, 既损害了职工的合法权益, 又削弱了养老金的支付能力.对这些问题如何处罚, 现行立法尚未明确规定, 明显缺乏可操作性.现行的社会保障法规, 很多是经济体制改革中出现问题时的应急产物, “ 头痛医头, 脚痛医脚”, 不能从根本上解决问题.如经济体制改革涉及国企改革, 面临破产、职工安置等现实问题使资产重组、企业改制、破产兼并举步艰难时, 才开始考虑到是失业保险立法的时机, 抗洪救灾时遇到救灾无秩序问题时, 才感到缺少救灾立法等等, 立法行动总是落在经济发展的后面, 处于一种被动状态.由于社会保障立法滞后, 仲裁机构和人民法院对社会保障争议案件的处理, 也处于“无法可依”的状态.

2. 立法体系不健全.作为社会保障法核心部分的《社会保险法》尚未出台, 其余组成部分社会救济、社会福利和优抚安置, 几乎是处于立法的空白地带, 现有的零散颁布的各种条例、决定、通知和规定, 相互之间缺少必要衔接, 不能形成配套法律体系, 实践中的许多问题无法可依.由于集中立法严重欠缺, 地方立法畸形繁荣发展, 仅以城镇职工养老保险为例, 国务院统一发布了通知, 确定了两个试点方案, 允许地、市级以上的政府根据本地情况自主选择.结果是全国各省、市、自治区各作不同方案选择, 各省也有不同实施方案之规定.造成这一项本该全国统一的养老保险制度处于并不统一的混乱局面.其他的社会保障甚至县一级政府也可以制定规章.这些地方制定的规章制度, 立法者是多种主体参与, 如劳动、卫生、财政、民政、银行保险公司乃至工会等, “法出多门, 各行其是”, 各部门的规章制度的适用范围不尽一致, 甚至相互冲突矛盾, 使一些本来已有的地方社会保障立法也陷入“有法难依”困境.这种现状充分反映建立统一社会保障法律体系的迫切需要.

3. 立法层次不高.社会保障法是中国市场经济法律体系中的一个独立的法律部门, 同其他各部门法一样,其效力应该仅仅低于宪法, 在立法层次上按理应该由全国人民代表大会制定, 但现实是人大立法少, 行政法规多, 立法层次低.据统计, 到目前为止涉及与社会保障相关的法律仅有7 部是全国人大通过的, 而且是与其他内容混和, 并非全部适用于社会保障领域, 其规定还不是主要的社会保障系统.而由国务院及相关部委颁布的各种行政法规至少在100 件以上.这些行政法规大多数以“规定”、“试行”、“暂行”、“ 决定”、“ 意见”、“通知”的形式出现, 它们是解决社会保障工作所面临问题的主要法律依据.这种现状显然与社会保障法的地位是不相符合的, 它带来的结果是社会保障立法严重缺乏权威性和稳定性.

4. 立法适用范围窄, 权利不对等.从各种行政法规的适用范围来看, 社会保障的覆盖面主要为城市城镇的各种企业, 占中国总人口80% 的农民一直不在社会保障范围内.虽然新出台的两个条例扩大了享受社会保险成员的范围, 但仍显不够宽阔.[4]享受社会保障对象的有限性与世界各国“社会保障实施对象均是全体公民”的标准相比, 适用范围显得过窄和不合理.社会保障实施范围的有限性, 带来的后果是劳动力盲目流动, 不利于市场经济多层次竞争主体的培育.另外, 按照《劳动法》等法律、法规规定的新模式, 社会保险费用由国家、企业、个人三方共同负担, 由于法定比例欠合理, 国家只有少量补助, 职工个人缴费比例不高, 社会保险费用主要由企业负担, 造成企业不堪重负, 影响现代企业制度的建立, 使之成为目前国有企业改革的主要困难之一.

5. 法律效力低及实施机制弱化.社会保障的实施机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁活动及法律监督程序等.实施机制较弱的主要原因是社会保障法律中缺乏法律责任和制裁措施的规定.社会保障法律关系中的责任是有其自身特点的, 比如工伤保险责任的归责原则是“无过错原则”, 发生了工伤事故, 无论雇主是否有过错, 都要承担赔偿责任, 实际上是推定雇主责任原则.[5]又如, 现行社会保险法规中缺乏对欠缴、拖欠、挪用社会保险基金的法律制裁措施, 目前最为突出的是对挪用、挤占、截留社会保险基金的行为得不到及时的惩治.我国刑法第273 条对挪用社会救灾、社会救济等救济款物的行为, 作出了明确的制裁规定, 但并未将社会保险基金列于特定款物的保护范围之内, 使社会保险基金的运营处于极其不安全状态.

三、对我国社会保障制度未来改革的几点思考

为建立健全同我国经济发展水平相适应的社会保障制度, 必须进一步改革我国现行的社会保障制度、规范社会保障关系, 要从依靠政策转为依靠法律, 充分发挥法律在建设社会主义法治国家中的作用, 从而提高制度的权威性、执行的严肃性、适用的强制性.

1. 加快社会保障立法进程.社会保障制度是一个国家主要的经济社会制度, 从国际上其他国家的发展来看, 实施社会保障制度最重要的特征是以国家立法为基本前提, 并依靠法制来保证实施.为了加快我国社会保障制度的改革进程, 进一步完善社会保障制度, 加快社会保障立法进程已成为一项紧迫的任务.虽然改革开放前后我国颁布了与社会保障相关的一些法规、条例、决定、通知等, 但由于立法层次低, 约束力有限, 而且由于“政出多门”, 有时会出现相互矛盾的现象, 直接影响了这些法规、条例、决定、通知等在实际中的贯彻执行.因此, 必须由国家的立法机构制定社会保障法律.具体立法时有几个重要的问题值得重视: 首先, 由地方立法向立法发展.目前, 中国社会保障立法大量表现为地方立法.如以海南省为例, 该省人大于1993 年12 月30 日通过了《海南经济特区城镇从业人员养老保险条例》、《海南经济特区从业人员失业保险条例》、《海南经济特区城镇从业人员工伤保险条例》, 于1995年2 月26 日通过了《海南经济特区城镇从业人员医疗保险条例》等地方性法规, 海南省政府则先后颁布了上述条例的实施细则等一批行政规章, 上海市、深圳市等地政府, 也分别按项目颁布了社会保险方面的多种行政规章等等.这种状况是社会保障制度改革在部分地区综合试点或部分单位分散试点的需要和表现.进入社会保障制度总体设计与整体推进阶段时, 必须高度重视并有计划地制定全国性的社会保障法律和法规.就社会保障进行立法, 是在全国范围内使社会保障制度走向统一的基本保证.因此, 在改革试点地区立法先行的基础上,应努力为立法创造条件, 尽快实现以立法来指导地方立法.其次, 由分散立法向相对集中立法发展.由于社会保障制度的改革与重建尚处于探索阶段, 社会保障立法表现出过度的分散性.如没有综合性的社会保险法律或法规, 却有养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险、生育保险等单项法规, 在社会福利、社会救助领域, 更是表现出一种“头痛医头、脚痛医脚”的倾向.国务院或其职能部门发布的大多是解决实践中的某一个具体问题的指示、意见等, 致使与社会保障有关的法律、法规、政策数以百计.这种过分分散的立法局面, 不仅不利于社会保障的整体发展和全面发展, 而且不利于社会保障项目的均衡发展和协调发展.因此, 现阶段是到了考虑向相对集中立法发展的时候了, 如制定集中性的《社会保险法》、《社会救助法》、《社会福利法》等, 以统率其他法规、制度, 使整个社会保障法能够得到全面、系统的发展, 并维系社会保障制度在整体上的正常运行, 最后等条件成熟后再制定统一的社会保障法.最后, 由行政立法向人大立法发展.社会保障是全体社会成员的共同意愿.兴办社会保障事业也是现代社会的国家意志, 它应当通过国家立法机关进行立法并以其统率行政法规来具体体现.而缺少人大立法和过多行政立法的局面, 是无法满足社会保障制度正常运行需要的, 特别是难以避免部门利益分割而给统一社会保障制度设置障碍.我们已经经历较长时期的行政立法阶段, 许多行政法规事实上为人大立法打下了较好的基础, 因此应该适时进入全国人大立法的阶段.从国家立法机关的角度出发, 不仅应当关注社会保障方面的法制建设, 更应当将主要的注意力集中到基本的社会保障法律的制定上, 如迫切需要《社会保险法》、《社会救助法》、《社会福利法》、《医疗保障法》、《军人保障法》等法律早日出台.人大立法是整个社会保障法制系统建设的最高保证.

2. 建立一套完善的社会保障基金法律制度.社会保障制度的运作必须有资金的支持, 我国社会保障基金从运行模式上看, 主要分为两部分: 一部分是社会救助、社会福利和社会优抚基金, 这部分保障资金主要来源于政府预算和各种社会捐助, 属国家责任.这部分基金的筹集、管理和使用主要散见于各项社会保障措施制度中,没有专门立法: 另一部分是社会保险基金, 它由国家、社会( 单位) 和个人共同负责筹集.[6]目前, 社会保障基金的支付风险问题已成为我国社会保障制度实施过程中遇到的一个非常突出和棘手的问题.造成这一问题的主要原因在于我国虽已颁布了《社会保险费征缴暂行条例》, 但由于没有系统地制定出社会保险费的征缴、管理和使用办法, 未通过立法手段强制推行社会保险制度, 致使社会保险费难以及时足额征缴上来, 导致了社会保障基金的收支不平衡.因此, 要解决这一问题, 我们必须通过立法来加大强制征缴社会保险费的力度, 对欠缴或拒缴法定保险费的, 要依法追究其相应的法律责任.同时, 依法采取多种方式充实社会保障基金, 除划转部分国有资产充实社会保障基金, 以偿还老职工的历史欠债外, 还可以考虑开征消费税、遗产税等, 通过多种开源方式来依法筹集社会保障资金, 以确保社会保障制度正常运行.必须依法加强对社会保障基金的监管,对社会保障基金的管理, 既要考虑安全, 又要考虑效率, 在安全性的前提下, 应当尽可能地使社会保障基金增值.

3. 以社会公平为基本原则, 加快农村社会保障法律制度建设.由于我国社会保障制度的改革是伴随着城市国有企业改革而启动, 带有强烈的经济制度特征, 重视城镇劳动职工的保障, 忽视对农村人口的保障便成为这种制度建设上的思维定势、立法习惯和路径依赖, 影响了我国社会保障制度的改革和完善, 导致农村社会保障成为我国社会保障体系中最脆弱的环节.与发达国家不同, 我国人口众多, 农业人口比重相当高, 我国要建设好全面小康社会, “三农”问题是关键.我国农村现有3000 万左右人口尚未脱贫, 占全国人口70%的农民只享用全部保障费的11%, 从年人均占有社会保障费上看,城镇人均占有达455 元, 农民人均占有仅15 元, 相差整整30 倍.最广大地区最广大人群得不到社会保障,这严重违背了社会保障的宗旨和原则.如果不解决这一部分人的社会保障问题, 社会保障制度改革完善的成效很难评判.尽管改革开放以来, 我国对乡村人口的社会保障也进行了积极的有益的探索, 并取得了一定的成效, 但现有政策和措施不能从根本上解决乡村人口的社会保障问题.在农村养老保障问题上, 必须强调国家的责任, 对实行强制养老金计划的, 国家应当通过财政补贴的办法对农民发放养老补贴, 以推动农村养老保障制度的实施.对于不具备实行条件实行养老金计划的, 国家应加大社会救济的力度, 以保障农民基本生存权的实现.现阶段我国城乡居民收入差距的扩大化和农村居民地位的相对弱势化, 既体现了农村对建设社会保障体系的客观要求, 也反映了农村居民生活风险的累积与社会风险的累积.因此, 要真正保护农村居民中的弱势人口并促使绝大多数农村居民免于沦为弱势群体, 就有必要积极推进农村社会保障制度建设.著名学者郑功成建议以乡村最低生活保障制度的确立并促使城乡最低生活保障制度一体化为基础, 以互助合作为原则构建新型的乡村医疗保障体系, 以农村计划生育户夫妇为突破口构建乡村社会养老保险制度, 以农村五保户集中供养为基础逐步发展乡村福利事业.在对待乡村社会保障制度建设方面, 应当摒弃“包袱论”等偏见, 对现阶段农村土地保障功能持续弱化和商业保险在乡村还无法发挥很大作用应有清醒的认识, 政府同样应当担负起建设乡村社会保障体系的适度责任.面对中国社会经济的发展变化与现实需求, 中国必须坚定不移地推进社会保障制度的改革, 尽快构建一个没有漏洞和使人在遭遇生活困境时免于绝望的社会保障安全网.这个安全网的构建既是保护社会弱势群体并尽可能地使城乡居民免于贫困的基本保障, 也是促使全面建设小康社会并促使整个社会公平、和谐地健康发展的必由之路.[7]

4. 强化社会保障法律制度的实施机制.面对我国社会保障实施机制的弱化现状, 必须加强法律规范本身的强制性, 尽快建立起相关的社会保障法律责任制度, 完善受侵害权利的救济途径.社会保障制度功能和效应的发挥与释放, 需要强有力的制度和措施作后盾.一方面, 应加强法律规范本身的强制性, 尽快建立起相关的社会保障法律责任制度, 对拒不缴纳法定的社会保障费、拒不履行支付社会保障金义务、不正当使用保险基金、贪污、挪用、侵占保障基金的行为人, 应当依法追究其行政责任、民事责任和刑事责任, 另一方面, 借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式, 建立我国专门的劳动和社会保障法庭( 院) , 专门从事审理劳动和社会保障的争议案件, 使当事人在社会保障权益受到不法侵害时获得有力的司法保护, 并对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件, 依法及时审理.另外, 针对国有企业和机关事业单位, 必须完善行政执法救济途径.对于诸如医疗保险待遇给付等需要由第三人履行义务而引发的争议、因社会公共福利设施处置而引发的争议、因社会保障基金管理而引发的争议等问题如何解决、适用何种处理制度立法应予以明确, 以保证此类社会保障纠纷得到及时、有效、经济的解决.同时要加强劳动监察部门的作用, 授予劳动监察部门劳动法规实施监督权和企事业单位社会保障履行情况监督权.同时, 由劳动监察部门建立社会保障履行诚信档案.此外, 应加强对劳动监察部门执法行为的监督, 并建立相应的投诉惩戒机制, 以防范劳动监察部门发生渎职行为.

nd to standardize the relationship in social security work. There should be a shift from dependence onpolicies to dependence on laws in building up a socialist legal frameworks so as to enhance the authority of the legalsystem intensify the strictness and pulsiveness in the enforcement of the laws.Key words: social security, system, reform and development

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