本站原创【摘 要 】 个人账户制度隶属于我国的基本养老保险制度,能否高效和安全运作直接关系到社会的长治久安.本文从个人账户制度变迁的路径出发,分析得出了经济体制改革、人口老龄化等社会经济因素对制度的变迁产生了重要影响的结论,并认为下一阶段的改革重点是如何对积累的个人账户养老金投资管理制度进行优化,以最低的交易成本实现养老金最大程度保值增值的目标.
【关 键 词 】 个人账户制度变迁私营竞争
一、我国基本养老保险个人账户制度的发展历程
我国基本养老保险制度由社会统筹制度和个人账户制度两部分组成.其中,个人账户制度定位于劳动者自我保障,具体运作机制是：国家设立一个隶属于劳动者的个人账户,并强制要求劳动者在职期间定期向账户缴纳一定比例的工资作为专项储蓄金,待劳动者达到法定退休年龄以后,国家把其个人账户名下储蓄的本金连同投资收益一次性或以年金形式返还给劳动者本人,专用于保障劳动者的养老生活需要.在我国,个人账户制度的发展经历了两次大的变革.
1.创建阶段
我国基本养老保险制度建立之初只有社会统筹制度,没有个人账户制度.但是,这种模式逐渐暴露出诸多问题.因此,1993年十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次提出了“按照社会保障的不同类型确定其资金来源和保障方式,城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担,实行社会统筹和个人账户相结合”的改革方针.1997年,在总结试点经验的基础上,国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,正式确定在全国范围内建立“统账结合”的城镇职工基本养老保险制度,其主要内容有两点：一是确立基本养老保险制度,实行统筹账户和个人账户相结合的模式,其中个人账户养老金由个人缴费和企业缴费组成.二是参保人退休以后的基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成,基础养老金实行既定给付制,月标准为劳动者所在地上年度职工月平均工资的20%,个人账户养老金实行既定缴费制,月标准为个人账户储存额除以120.由此可见,相对于原有的制度,新制度的主要突破在于建立了个人账户制度,从而明确了个人在基本养老保险制度中的私有产权,对完善参保人缴费激励机制起到了积极作用.但是,制度在实际运行过程中也产生了很多问题.其中,最主要的问题就是个人账户养老金被地方政府大量挪用,形成空账运行.这既不利于基本养老保险制度的长期财务平衡,也对国家养老保障体系的信誉产生了消极影响.
2.做实阶段
为解决个人账户制度空账运作问题,2005年11月,劳动和社会保障部、财政部共同发布了《关于扩大做实企业职工基本养老保险个人账户试点有关问题的通知》（劳社部发〔2005〕27号）,该通知提出了关于做实个人账户的原则,并细化了扩大试点的范围、起步比例和时间、财政补助及基金管理运营等内容.2005年12月,国务院颁布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号）,进一步确立了做实个人账户的方针,以及做实个人账户的三项原则：一是老中新分开.以实行个人账户做实政策为分界点,之前已经退休的人员,个人账户不再做实；已经参保尚未退休的人员,以前没有做实的个人账户不再做实,以后的缴费逐步做实；之后参保人员,个人账户从参保缴费开始就逐步做实.二是东中西分开.东部沿海发达地区要靠当地的力量做实,财政对中西部地区和老工业基地予以适当补助.三是积极稳妥,逐步推开.要在确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放,以及充分考虑各级财政和企业职工基本养老保险金承受能力的前提下,逐步推开做实工作.
总体来说,从建立社会统筹制度到统账结合的基本养老保险制度,然后再到做实个人账户,我国的基本养老保险制度改革呈现明显的“私有化”取向,即养老金产权逐渐由公共部门向私人部门转移,这里既包括基本养老保险金所有权的转移,又包括管理权的转移,在我国就表现为社会统筹制度和个人账户制度两者并存的格局.
二、基本养老保险个人账户制度变迁的原因分析
根据制度变迁理论,由于制度在制定过程中存在交易费用,所以总是滞后于现实需要.随着时间的演进,现存的制度必然会逐渐阻碍所有人或大多数人提高福利水平.这时,各利益相关方为了实现各自利益的最大化,就必然寻求制度的变革.当变革的收益大于成本时,这种变革就真正成为必要.我国个人账户制度在变迁过程中,有以下几个因素起到了决定性的作用.
1.经济体制改革
我国基本养老保险制度及个人账户制度的改革是在经济体制改革的大环境下进行的,是整个改革的有机组成部分.首先,改革开放以来,随着我国市场经济体制的建立,各行各业用人制度日益市场化,经济利益对劳动力的导向作用大大增强,在资源配置效率提高和经济增长的同时,也引发了诸多社会问题.特别是国有企业由于养老负担过重,强烈要求剥离相关职能、平等参与市场竞争.在这种情况下,创建社会化的、统一的、独立于企业的基本养老保险制度成为必然选择,政府和国有企业则成为改革的初级行动团体.其次,虽然建立基本养老保险制度的初衷是减轻国有企业负担、分离企业社会职能,但是,随着改革的深入,包括个人账户在内的基本养老保险制度已经上升为是保障社会安定、构建和谐社会的重要举措.一方面,虽然我国人民生活水平迅速提高,但是贫富差距也迅速扩大,部分劳动者无法凭借自身力量合理安排老年生活,因此,建立社会统筹制度就成为保障这部分劳动者养老安全的重要举措；另一方面,纯粹的社会统筹制度也存在激励不足、可持续性不强的问题.在这种情况下,建立个人账户制度就成为保证公平同时兼顾效率的可行方法.
2.人口老龄化
老龄化是人类社会发展的必然结果,其根源是人类预期寿命的延长和生育率水平的下降.老龄化从两方面提高了养老保障资源的经济价值：一是在社会用于养老保障资源一定的前提下,老龄人增加导致养老需求增加,进而导致资源价值的提高,引发老龄人之间的冲突；二是在社会总产出一定的前提下,社会要为养老提供更多的资源,导致用于年轻一代的资源减少,从而引发了年轻人和老龄人之间的代际冲突.冲突致使建立个人账户、确立私有产权成为必要,这也是当前各国基本养老保险制度私有化改革的根本动力所在.现在,中国已经进入老龄化社会阶段,与西方国家在经济已经相当发达后进入老龄化社会不同的是,中国是世界上人口最多的国家,同时又是发展中国家,同发达国家相比人均产出仍然居于较低水平,因此可以用于养老保障的资源更加有限,代际与代内冲突更加突出.从表1中可以看出,自2010年开始,我国老龄化率加速提高,到2055年老龄化率将会达到32.2%的高峰,老年抚养比达到60.8%.在这种情况下,如果不对现收现付的社会统筹制度进行改革,基本养老保险制度的缴费率会提高到企业难以承受的水平.而设立个人账户,形成一定的养老金积累,可以有效地保障我国老龄人的养老需求.
3.政府财政实力
我国个人账户制度建立以后,个人账户并没有形成真正的养老金积累,而是采用现收现付的方式空账运行,其根本原因有两点：一是制度建立之初,国家没有明确如何补偿旧体制留存下来的养老金隐性债务,因此地方政府需要挪用个人账户资金满足当期支付需要；二是2005年股权分置改革之前,我国并未建立相对规范和成熟的资本市场,如果采取实账运作方式,巨大的养老金积累会因为缺乏合适的保值增值渠道而面临通胀带来的贬值风险.因此,空账运作是现实约束下的一个合理选择.但从长期来看,个人账户空账运行无法在人口老龄化条件下保障基本养老保险制度的长期平衡,从而不具有财务上的可持续性.从表2可知,空账运作模式下,2040年后基本养老保险制度会出现收支差额,2050年收支差额将高达14246.22亿元.如果巨大的收支差额都需要政府弥补,就会导致财政不堪重负.
4、记账成本的降低
建立个人账户制度,必须要有合理的度量方法界定个人缴费和支出之间的对应关系,以体现私有产权的排他性,这就要求记账手段的极大进步.从现实的技术手段分析,现代电脑知识技术和度量衡手段的发展已经不难在技术上给出个人账户资产的清晰边界,确立私有产权的交易成本已经下降到一个合理的范围.同时,伴随着我国资本市场发展,覆盖全国的高效的登记结算系统也已经建立,该系统以远程计算机联网为平台,能够对证券账户的交易实时监控,当日结算,一体化运作方式居于国际先进水平,从而为养老金进入资本市场,采取市场化方式运作提供了技术支持.
因此,基本养老保险制度实行私有化改革、建立个人账户制度,在经济体制改革的大环境下不仅具有必要性,而且随着养老保障资源经济价值的提高和确立个人账户资产私有产权的交易成本的降低,也具有可能性.
三、个人账户制度改革的目标模式及政策建议
1.构建个人账户养老金私营竞争型投资管理模式
从个人账户养老金的产权性质分析,只有私营竞争型投资管理模式才是最优选择,该模式的主要特点是养老金投资管理权归属于独立于政府体系的、具有专业投资能力、市场化运作的私营公司.同时,个人账户养老金采取私营竞争型管理模式的前提是一国拥有发展到一定阶段、具有一定广度和深度的资本市场,现在我国资本市场接纳养老金的能力已经完全可以满足需要.但从市场结构看,我国资本市场仍然存在上市公司业绩不佳,系统性风险较大等问题,因此个人账户养老金入市初期应采取相应管制措施,以防范投资风险.一是采取逐渐放宽投资范围的方式对投资风险加以控制；二是加快金融创新力度,增加投资品种和避险工具,适时推出期权等金融衍生产品.
2.完善私营竞争型管理模式的内部治理结构
私营竞争型管理模式在构建过程中应遵循专业化管理和市场化选择两个原则.所谓专业化管理,是指必须要把个人账户养老金的投资管理权移交到独立于政府体系的、具有专业投资能力的市场化运作的私营公司,如由证券公司、基金管理公司等负责运作,以实现根据专业知识而非行政命令管理个人账户养老金的目的.所谓市场化选择,是指为预防私营公司在获得投资管理权后恶意损害委托人利益的道德风险,还需要赋予参保人在市场化条件下自由选择管理者的权力.参保人选择管理人意味着私有产权可以合法的交易和转让.通过这种交易和转让,就能够保证管理权从不善于经营的管理者手中转移到善于经营的管理者手中,保证由效率最高的管理者管理个人账户养老金,从而实现提高管理效率的目标.
3.明确政府在隐性债务偿还中的责任
现有养老金管理体制中存在的一个重要问题就是个人账户养老金为地方政府大量挪用,形成空账运行.这不仅对个人账户养老金的市场化运作构成了现实障碍,更不利于养老保险制度的长期财务平衡.造成这种情况的直接原因是政府长期分担养老保险制度改革的成本――隐性债务.隐性债务是指养老保险制度在从现收现付制向基金积累制转轨的过程中,需要向已经退休的“老人”和在转轨时有一定工龄的“中老年人”兑现他们在现收现付制度下积累的养老金权利,而这部分养老金没有相应的基金积累,从而在制度转轨后形成隐性债务.隐性债务事实上是国家与参保人之间的一种契约关系,需要以公共财政的方式加以补偿.但由于我国隐性债务巨大,无法以公共财政的方式在短期内解决,因此,挪用个人账户养老金用于当期支付,减轻政府的财政负担,就成为了现实的选择.要真正保证个人账户养老金做实目标的实现,就必须明确隐性债务的偿还方式.主要措施有两点：一是要坚持和地方共担的原则,合理划分偿付责任；二是要明确资金来源.各级政府必须建立固定的资金渠道逐步解决隐性债务问题,例如,可以考虑变现部分国有资产,以及发行专门用于偿还隐性债务的特种债券.
4.建立个人账户管理体制的风险控制机制
个人账户养老金市场化的运作,大量私营公司的加入,必然会加大管理过程中的信息不对称程度和委托写作技巧风险,出现劣质机构恶意进入市场,损害参保人利益的逆向选择行为.因此,必须引入有效的风险控制机制.从各国实践经验分析,托管人和独立托管制度对养老金的安全运作起着关键性的作用.所谓托管人,是指安全保管个人账户养老金财产的金融机构,其主要职责有基金财产保管、资金清算、会计核算、财产估值、投资监督、内部控制等.独立托管制度,是指个人账户养老金的保管权要与投资管理权相分离,专业投资机构为投资管理人,则不得兼任托管人.独立托管制度在投资管理人和托管人之间形成了一个有效的制约关系,有力地保障了基金财产的安全运作.基于个人账户的特殊性,国家应对托管人采取准入制度,即只有通过监管部门审核,信誉卓著的全国性大银行才有资格担任个人账户养老金的托管人.在引入独立托管制度的同时,政府还应构建多层次的监管体系,即由劳动和社会保障部、社保基金理事会、证监会、保监会等部门领导专家共同组成专门的养老金综合监管委员会,专门负责对养老金的运作进行全面监管.同时,还要建立养老金投资管理机构的市场准入和退出机制,防止不合格的机构进入养老金市场,从而保证养老金的安全运作.
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（责任编辑：张琼芳）