本站原创【摘 要】历史文化古镇的保护在我国社会经济发展及转型背景下有其特殊性,保护实践中地方政府的公共政策过程直接影响规划的实施效果,以同里历史文化名镇为代表性的遗产保护工作在实践操作中取得了巨大的成就,通过分析同里镇保护实践中一系列公共政策的过程和作用,总结其经验,望进一步提高历史文化古镇保护规划的可操作性和实效性.
【关 键 词】公共政策；历史文化古镇；保护实践；同里
在近20年,我国的社会经济状况无论在结构还是形式上都发生了深刻的历史转变,城市建设从传统的政府部门指令性模式向多级参与模式转变[1].这为城市发展注入了新的活力,大大加快了我国的城市化进程,社会发展的公平与效率成为人们关注的焦点.同时,这也使得传统的以强调技术因素为主的城市规划决策模式面临巨大挑战,城市规划的公共政策和公共利益属性成为近几年的热点问题.我国众多的历史文化遗产中,除一部分集中在历史城市外,还有相当一部分分散于全国各地的历史古镇之中,随着市场经济的不断深入,历史文化古镇中社会利益的分配,包括土地资源和城市空间的利益争夺也逐渐加剧,在保护与发展的语境以及我国镇一级行政体系下,保护规划和实践的最大难点尚不是在于工程技术问题,而在于政府和规划者如何合理利用公共政策维护公共利益,为所有相关利益人创造互惠的赢局.保护实践中“谁来保护、怎样保护”,以及影响保护实践的各种现实因素,特别是政府、开发商和民众在不同时期和阶段中三者之间博弈规则的变化显得格外重要,这很大程度上决定了历史文化名镇保护中公共政策的多样化和重要性.
1.历史文化古镇保护实践中的公共政策过程
1.1城市规划的公共政策过程.
公共政策是指在一定时期内,政府为了解决社会公共问题,有效增进与公平分配公共利益,在对社会公共利益进行选择、整合、分配和落实的过程中制定的行为准则.它往往通过法令、条例、规划、计划、方案、措施、项目等形式表达出来.公共政策的制定是一个动态的过程,它的核心作用与功能在于解决公共问题,协调与引导各利益主体的行为.通常来说,一个完整的“政策过程”包括确定政策问题、制定政策方案、政策执行、政策评估、政策监控与政策调整、政策终结[2].实际上,规划工作的本质就是特定社会条件下,应对当时当地社会需求做出的一种制度安排[3],特别是随着我国政治体制改革的进一步深化,政府职能从经济建设型向公共怎么写作型转变,城市规划的公共政策属性或者说规划受政府公共政策影响将显得尤为明显.
1.2历史文化古镇保护实践中公共政策过程研究的必要性.
1.2.1从我国快速城市化的进程来看,目前我国的城市空间增长主要还是一种外延性的扩展,相应的城市规划也是一种增量规划,以城市建设用地的外扩为主要特征,小城镇容易遭受到特定的危险.作为公共政策制定和执行主体的政府,在市场化背景下其价值观和利益决策很大程度上决定了历史文化古镇在当下快速城镇化进程中的命运,一旦其决策出现任何偏差和失误,那么历史文化古镇历史环境将面临着结构破坏、风貌消退甚至彻底消亡的危险.
1.2.2从我国的行政管理体系来看,镇一级政府处在管理体系的末梢,是最基层的一级政府,因此除了遵守国家行政管理的“一般”原则以外,还决定了它具有其他层次的行政管理体系所不具备的一些基本特点,主要表现在：（1）自由裁量权力大,这种灵活性使得古镇政府能够比较迅速的作出决策,同时,它也是导致决策失误的诱饵.（2）人力、财力资源有限,镇财政作为我国最基层的一级财政,政府能支配的财政收入非常有限,集资渠道的也较窄,财政实力并不如城市那样雄厚,在人力资源方面也普遍缺乏专家支持.由此可见,镇一级的行政机构设置、职能配置、人员编制、财政体制等方面与城市的行政管理体系仍有一定的差距,在激励有余而约束不足的情况下,自身利益的驱动可能会使地方政府在参与古镇保护活动的过程中,利用自身的特殊优势而忽视或是侵犯其它群体应有的利益,使古镇保护沦为地方政府的一种逐利工具,从而偏离了历史文化保护事业的基本方向.这就从客观上决定了历史文化古镇的保护实践中公共政策过程的重要性.
1.2.3因此,虽然古镇保护规划作为一种技术性的法规存在,但在我国当前的社会经济发展背景下,政府的公共政策过程才能使保护规划产生可操作性,特别是在具体项目操作层面,政策过程往往才是最终决定历史文化古镇保护与发展的好坏的背后作用力.
2.同里古镇及其保护概况
2.1同里古镇概况.
2.1.1同里镇隶属江苏省吴江市,现辖镇域面积133.15平方公里,总人口5.8万人.是江南著名水乡,位于太湖之畔、古运河之东,由网状河流将镇区分割成七个岛,是太湖流域典型的水乡古镇.东南接318国道,距离虹桥机场80公里,西连苏嘉205省道,距苏州市18公里,吴江6公里,水路交通便捷,地理位置优越,素有“苏淞要涂”之称.
2.1.2同里镇的空间布局有着典型的江南水乡城镇特征,水网密布等独特的地理条件使得同里镇以河网作为市镇建构的骨架而发展,其空间布局特征总的来说可以概括为以下几点[4]：
（1）有机的空间形态.同里古镇的空间形态因借于自然因素,与水体有机结合,不规则但连续性极强.
（2）网络状的空间结构.同里的运河体系条连环通,网络状分布,使得古镇内部景观视线走廊具闭合性与可选择性,内部空间与空间的关系更加多样与紧密.
（3）差异化的空间功能.由于同里历史上一直是官绅雅士的聚居地,使得其空间格局受自上而下“规划意识”的影响,形成了商住分离的功能结构.
（4）匀质的空间界面.从建筑连续所构成的界面看,其比例、尺度、组合方式颇具特色且保留完好.
（5）多样的空间类型.桥头、埠头小型广场或等公共活动的主题空间,提供了多样的视觉体验与心理认知.总的来说,同里的历史价值更多地体现于城市空间之中,而非建筑单体或建筑群之上.这个特征很大程度决定了同里保护规划的重点之一是城市空间关系.2.2同里古镇及其保护规划相关研究成果.
（1）从二十世纪八十年始,以阮仪三先生为代表的一批学者开始关注江南古镇,对古镇作了科学详细的实测、记录和规划,整理出版了以周庄、同里、甪直、南浔、乌镇、西塘为主要内容的《中国江南水乡》、《江南古镇》等著作[5].伴随着卓有成效的工作和研究的深化,形成了较为丰富系统的江南水乡古镇的研究成果,其中对同里古镇的研究主要集中于保护规划、保护与更新、体制和发展、古镇旅游四个方面[6]～[10].
（2）在保护规划实践方面,同里于1999～2000年开展了历史文化名镇保护规划的编制工作.确定了不同要素的历史文化价值、保护目标以及相关的措施,价值要素主要涵盖了物质遗产、古镇格局和风貌景观以及非物质遗产三方面.保护区界包含了同里古镇清末民初的镇区建成范围及出入镇区的主要河道两侧的景观范围,保护区总面积57.6公顷.
3.同里历史文化名镇保护实践的政策过程及经验
同里从1982年列入江苏省省级文保单位开始,经历了一系列的变化和发展（见表1）,二十多年来的古镇保护制度变迁历程实际上是政府组织下、多方力量参与古镇保护与发展的行为与作用,特别是乡镇政府如何运用各种创新手法,在各方博弈中获得所需的各种政治、经济知识和社会资源,走出了一条别具特色的政策驱动、市场拉动、投资带动的古镇保护、开发和发展之路.回顾同里历史文化名镇管理体制的变化,大致可以分为以下三个阶段[7]：
3.1第一阶段：吴江市建委主导下的同里景区（1998年之前）.
（1）当时同里古镇是作为太湖景区的景点之一,采用江苏省景区建设办公室垂直领导下的景区管理模式,由吴江市建委直接领导.此阶段主要是对“一园”（退思园）、“两堂”（嘉荫堂、崇本堂）、“三桥”（太平桥、吉利桥和长庆桥）等景点的古镇保护基础修复工作,其中退思园是修复核心,此时期退思园的知名度远远大于作为一个古镇的同里.同时需要指出的是,由于改革开放初期体制和财力上的制约,同里镇并没有多少发展自主权.
（2）1994年,我国实行分税制,地方政府获得了相当的自我发展权,其积极性被从分调动,地方基层政府开始成为古镇保护实践中最重要的推动力.1996～1997年间,同里镇政府先后投入约500万元进行旅游景区基础建设,自己开发出一些景点（明清街、世德堂、罗星洲等）,修建景区入口处石牌坊,同时为重现水乡风貌,投资300万元重新开挖丁字河、重建三桥,增建泰安桥.1997年4月,同里第一届旅游文化节举行,同里镇的知名度提高,奠定了同里开发旅游的基础,同里旅游发展开始起步.
3.2第二阶段：镇政府主导后保护事业的快速发展（1998～2005年）.
（1）1998年,景区管理体制发生变革,吴江市将包括退思园、两堂（嘉荫堂、崇本堂）在内的几个景点的管理权下放给同里镇政府.同里镇政府从此有了对镇区内所有景点进行统一管理、统一宣传的权力,可以采用统一的门票,并能获得古镇保护所带来的各种直接和间接受益.此次权力下放明晰了各方的责权利关系,使镇政府拥有了对自己镇区范围内主要景点的管理权以及相应的收益权,将同里镇的保护投入与其产出直接挂起钩来,因此在谋求地方发展激励下的地方政府便大大加强了投入力度.
（2）但随着投资力度的加大,同里镇政府力不从心,也意识到引入新投资主体的必要性.2001年政府在景点的建设中引入了苏州凯达公司,采用政府与企业合作的形式,投资2700万元,建设了珍珠塔景点群,开始多元主体共同投资建设.2003年底组建同里古镇保护发展有限公司,成立中国首家古镇“保护公司”,开始探索古镇保护企业化运作模式,由政府（同里镇集体资产经营公司）、技术专家（同济大学旗下同楷公司）、专业化公司（苏州新沧浪房地产开发有限公司）三方联手,打破了古镇保护由政府“包揽”的局面.2005年,同里红旅游商品开发有限公司的成立,同里总公司注册成立8家子公司,依托同里的旅游大品牌及丰富的旅游资源,独立运作.虽然同里总公司没有实现政企分离,但子公司已经彻底市场化,这种同里旅游有限责任公司的子公司承包模式实质是将下属经营管理的各项资源分门别类进行公司化运作,也是根据发展旅游的需要,将旅游公司的职能不断细化、专业化的必然结果.
3.3第三阶段：吴江市“区镇合一”管理新体制（2005至今）.
由于同里镇西侧吴江开发区的迅速发展以及吴江市松陵城区向东发展,同里城镇的发展倍受影响.2006年,吴江市政府引进中国世贸集团共同策划和运作,成立由同里镇与港合资的“苏州同里国际旅游开发有限公司”.同里占合资公司股本的49%,港方按比例注入51%的资金,同里己开放的景点以租赁形式向合资公司转让经营权,该公司每年缴纳包括景区、景点维护以及品牌形象等各项经费,并逐年递增.借助世贸集团的实力、资源及影响,同里历史文化名镇提高了其在激烈的旅游市场竞争中的地位.
4.从同里的经验看历史文化古镇保护实践中公共政策过程
4.1制衡——权力下放与上收.
（1）从公共政策制定主体的变化看同里古镇的保护历程,其存在一个管理权下放和上收的过程,同里古镇保护与开发的管理主体从吴江市建委下放到同里镇政府,而后实行“区镇合一”的管理体制,同里古镇保护开发的管理者由同里镇政府变更为吴江市同里古镇保护开发领导小组,在充分调动地方建设积极性的同时,也同里免于完全受市场法则所支配而产生与历史文化名镇价值目标不相符的开发建设.
（2）以放权为核心的转型期中国整体制度环境变迁,使得地方政府既有促进地方经济增长的强烈愿望,又有谋求自身利益（如地方财政收入、政治业绩）最大化和短期化的追求,同时他们拥有对行政资源、垄断性竞争资源（如土地）的特权,于是与城市中诸多经济发展主体（如开发商、投资商）结成了种种增长联盟[11],同时,我国非政府组织（NGO）的力量极其微弱.如此一来,多种行政与市场经济利益的趋向直接影响到地方政府的价值判断和公共政策制定过程.因此,在历史文化古镇的保护与开发中,公共政策制定主体内部的权力制衡尤显重要,通过不同级别政府的权力分配和制约将有利于镇政府作出相对正确的历史文化古镇保护与开发对策.4.2放眼——区域框架下进行保护.
（1）在中国快速城市化进程中,孤立的考虑历史文化古镇是不再可能的,还要考虑到与之相关的总体发展计划,同时,城市的相关总体规划与政府的公共政策也应为历史文化古镇的保护与发展作出适当考量.吴江经济开发区与同里古镇实行“区镇合一”的管理体制,其行政调整即明确了开发区与同里在产业发展上的不同定位,从根本上减轻了古镇的GDP考核压力,跳出了就古镇论古镇的框架,使得古镇的保护和发展在区域框架下有了更大发挥空间.
（2）因此,历史文化古镇的保护只能够在城镇框架和地区规划下进行,城镇和其周围环境的关系是,一方面城镇要服从于地区更大范围的社会和经济目标,另一方面,地区需要也应为保护这项紧急工作有所变动.地方政策必须考虑到历史文化古镇的特殊需要,其经济功能的选择必须既不瓦解也不遗弃其历史的本质和结构,所有影响历史古镇的政府部门在规划的各个阶段都必须协调一致,如工业选址、交通网络和其他地方场所.赋予历史古镇乃至地区发展合理的功能才能保持历史文化古镇的生命力.
4.3联合——政府主导与市场引导.
（1）在历史文化古镇保护中,市场的作用越来越占主导,这不仅是政府职能转变的趋势,也是资源需求的趋势,它打破了各类资源完全按行政原则由政府进行配置的局面,各种资源开始逐步按照市场法则在各社会群体中重新分布与流动.同里历史文化名镇的保护实践中,政府引入市场机制,采取由企业管理、转让经营权等方式吸收社会、民间的资本和后续使用、管理的市场化运作方式,一方面更好的利用物质遗产,发挥其传递历史信息的作用,同时也为遗产的维护筹集了资金.
（2）政府按照市场经济规律办事,政府与开发者扮演不同的角色,政府与开发者之间既是调控与被调控的关系也是合作关系,政府需要依据完善、全面的公共政策和法规来引导市场,逐步分散古镇资源的配置,这不仅为社会资金进入古镇保护提供了条件,也能发挥社会各方群体的协作精神,创造更加多元的价值目标与空间环境.公共政策的制定一方面应限制与防止市场弊端,杜绝市场投机、抬高地价、过度开发、谋求暴利,平衡开发者与公众之间的利益；另一方面其应鼓励与激发开发者的保护积极性,给予适当的优惠政策,减少投资风险,让其有利可图,增强开发者的投资信心,在严格详尽的保护技术指标控制下,让更多的人投入到历史文化古镇保护工作中,并从中受益.
5.结语
规划管理从过去相对单纯的技术管理为主向如何体现作为政府的重要公共政策转型,已为我国越来越多的规划学者和工作者所认同和关注.历史文化古镇是遗产保护体系的重要组成部分,从实践层面,从公共政策过程视角去认清历史文化古镇保护,有利于我们更深刻地探讨在中国行政管理体制和社会背景下保护规划的编制内容和方法,弄清楚历史文化古镇保护规划应该做什么,各级规划管理部门应该管什么以及地方政府应为保障规划的实施采取什么相关的公共政策,进一步提高历史文化古镇保护规划的实效性和可操作性.