本站原创城中村改造是一项民生工程,因涉及土地、规划、建设、社会保障、民政等方方面面,它又是一项复杂系统性的工作,只有妥善处理各方面的权利和利益才能保障工作顺利推进.
天津市的城中村改造工作自2010年起,计划用3年左右时间基本完成中心城区内46个城中村改造,共需拆迁房屋878万平方米,建设村民安置房1044万平方米.按照天津市城中村改造工作的统一部署,天津市土地整理中心负责对座落在天津市中心城区东侧的城中村实施改造,并在改造过程中同步完成村民还迁安置、地上物拆迁和剩余集体土地征收.这次改造范围内涉及集体土地总面积约1000多公顷,土地权属分别为相关区两个街镇所属的十几个村,其中有约五六个村的土地需要整体进行征收.
一、前期调查
在本次城中村改造工作中,要同步解决土地利用总体规划调整、村民住宅还迁安置、预留村集体发展用地、农业人口社会保障、土地收购储备等工作.为便于开展工作,相关区政府也组建了负责本区城中村改造工作的机构,协调配合天津市土地整理中心及其他城中村改造实施主体,共同开展拆迁安置工作.
这次调查和测量工作采取将整个城中村改造地区用规划路网划分成36个整街坊的地块,并统一编号,在对每一个街坊逐一完成前期调查测量后,再将各个街坊的数据整合形成完整全面的调查测量成果.这样做一是为了更加科学合理地制订城中村改造的拆迁工作计划提供基础数据,拆迁单位可根据各街坊现状以及地上物拆迁的难易程度等情况,修订和完善工作计划；二是对各整街坊地块在完成拆迁改造后能够有多少可储备的土地、以及储备土地的规划用途初步进行核实,对地块内的规划建筑规模先期进行估算,为完成改造和安置工作后储备土地进行公开出让打好基础.对于各项数据的调查,所采取的是由区街一级政府提供、市土地整理中心赴相关区的相关部门调研采集、测绘部门到现场进行实地测量三者互相结合的方式,将整个改造范围内集体土地面积、地类权属情况、农业人口数量、居住类房屋建筑面积等现状情况进行了全面而深入的调查.经初步调查,这次城中村改造范围内村民住宅约74万平方米、其他地上物约55万平方米,需安置被征地农民1万余人.
二、补偿标准测算
在补偿标准测算阶段,既要优先保障天津市的城市建设对土地的需求,又要切实保护被征地农民合法权益,使农民不会因为征地拆迁而造成现有的生活水平降低,并做到今后生活能有保障的问题.因此在整个测算过程中我们遵循“确保被拆迁村民就近还迁安置,确保被征地农民落实社会保障,确保预留发展用地使农民长远生计有保障”的原则进行测算.
1.土地补偿的测算
关于土地补偿标准的确定,被征地方面提出沿用先前本地推行的政策,即按照每个人头标准测算土地补偿,而不按照常用的每亩土地补查重的方式进行测算.这种测算方式的优势在于：一是考虑政策的一贯性,该标准能够被该区域的农民所接受；二是考虑土地的承载力,即单位面积内所养活的农业人口数量,这一点在实施城中村改造中是值得借鉴的.但天津市自2007年4月开始,经市政府批准在全市范围内征收土地的补偿费用（土地补偿费和安置补助费两项之和）标准执行征地区片综合地价.天津市国土房管局在贯彻征地区片价实施意见中也明确要求,征地区片价是一个刚性的、能够直接引用的补偿标准,一经公布必须严格执行.同时要求在征地过程中,不得以任何理由和名义任意调整.因此,在城中村改造中需要征收集体土地一定要按照征地区片综合地价执行.经反复沟通协调,最终土地补偿的标准仍按照征地区片综合地价执行.
2.社会保障资金的测算
在本次城中村改造工作中,关于社会保障资金的测算是最难确定的.天津市对于被征地农民的社会保障工作的指导性文件是《天津市被征地农民社会保障试行办法》（津政发[2004]112号,下称《办法》）.该《办法》从适用范围、社会保障基金的筹集、社会保障待遇以及社会保障基金的管理与监督等方面都作了详尽的规定,但在实际的征地工作中,我们觉得《办法》缺乏可操作性.比如《办法》规定土地管理部门从用地单位缴付的土地补偿费和安置补助费中,按照报乡、镇政府备案后的具体保障人员名单,向社会保障经办机构划转社会保障费用.但在实际工作中,征地补偿费大多由项目单位直接支付到被征地村,土地管理部门基本不掌控补偿资金拨付的渠道,无法由土地管理部门向社保机构划转社保费用；二是在确定参加保障人数和具体人员名单方面,绝大多数被征地农民都抱着要么谁也不参保、不想脱离村集体,要么等到整体撤村,全体村民一起“农转非”的心态.因此,在报批需要征收耕地的用地项目时,按照被征收耕地面积占被征地村耕地总面积的比例来确定参加社会保障人数的做法,在实际工作中难以操作.为此,在这次城中村改造中对于社保资金的测算,我们采取与土地补偿区别开、而单独进行测算的方式,具体做法是,先根据区、街、村逐级上报的农业人口数、性别比例和年龄结构分布等,比对当年的统计年鉴以及地籍详查等资料,确定改造范围内征地参保人员、征地养老人员以及征地时未满16周岁人员等测算社保资金所需各项要素,在选取保障金的档次标准时采取“就高不就低”的原则.
鉴于本次城中村改造的规模较大,且涉及中心城区内外两部分,并受土地利用计划年度指标的限制,因此不可能一次性完成全部集体土地征转审批工作.为此,市土地整理中心与相关区政府协商后,按照开展征地工作当年农业人口参加社会保障的计算标准,测算各项社保资金,并一次性将社保费用划转到社会保障经办机构,妥善解决了本次城中村改造范围内被征地农民的社保问题.
三、两点启发和建议
1.要根据经济发展水平,适当灵活运用征地补偿政策,最大限度保护农民利益
虽然征地区片综合地价是刚性标准,没有浮动幅度,但是其测算过程是基于某一时点的,例如天津市征地区片综合地价的测算时间为2005年10月至2006年3月,距离测算时点越久,区片地价与经济发展水平的差距越大.由于区片地价的调整过程复杂,耗时较长,容易出现超过两年尚未调整的情况.此时如果仍然坚持区片地价,必然不贴合实际,很有可能会影响农民利益.因此有必要在区片地价调整过渡时期,建立区片地价的修正机制.管理上的滞后,决不能让农民埋单.
2.要根据农村实际情况,妥善制定征地安置途径,最大限度尊重农民意愿
土地是农民的根基,村集体是农民的依靠.农民失去土地,不但失去了生活来源,更失去了心理归属.即使补偿标准合理,大部分农民仍然不愿意脱离村集体.所以制定安置途径,必须设身处地考虑农民的这种心理需要,决不能采取“一刀切”的办法,将管理政策强加到农民头上.失地农民不愿意转非、参保的,可以先将参保资金集中管理,待整体撤村时再统一缴纳参保资金.个别农民要求将参保资金兑换补偿的,应考虑通过增加补偿来解决其生活困难.
李求军/责任编辑