关于我国地方政府债务风险文献综述

更新时间:2024-02-10 作者:用户投稿原创标记本站原创 点赞:4282 浏览:11518

摘 要:在我国,目前法律法规明确规定地方政府不能举债.但是,这并不意味着地方政府不存在债务,多年以来各级地方政府以各种名义举借了大量债务,地方政府的债务风险在某些局部早已经有所表现,潜在的风险不可忽视.

关 键 词 :地方政府,债务,风险,文献综述

中国的地方政府债务问题深厚,债务关系错综复杂(龚强,2011).地方政府融资平台的发展在地方政府筹集财政资金,发行地方债务的过程中起到决定性作用,借助于地方政府融资平台的强大融资能力,中国的地方政府已经积累了相当大规模的地方债务数量.考虑到中国地方政府的支付能力,中国地方政府融资平台贷款导致的巨额的中国地方政府债务规模构成中国地方政府的巨大债务风险.

对于我国目前地方政府债务的风险及其风险预警评估、风险成因等问题,国内学者都做了大量的研究,我们将就这些问题进行系统的总结探讨.

(一)如何看待我国地方政府债务风险的研究

从方法论来看,要正确判断地方政府债务风险或危机,需要和偿债的公共资源联系起来,孤立地就债务论债务是没有意义的.依据债务增长速度、债务绝对规模这样的指标是无法判断风险状态的,要正确判断地方债务风险,还要看地方政府债务使用产生的效应,包括经济效应、社会效应和生态效应,还要看地方政府债务的体制机制(刘尚希,2010).


地方政府债务是否存在风险及其风险到底有多大,国内学者在估算了我国地方政府债务规模等指标后,与国际上判别地方政府债务风险的相对指标进行比较,得出了结论.

近年来,我国地方政府债务数量和规模正在超常增长和急剧累积,庞大的地方政府债务已严重影响了本级财政的运转,成为中国宏观经济运行中最大的潜在风险因素之一(张成,2011).魏佳宁(2007)认为地方政府债务风险正通过面向政府及相关机构和单位放贷的金融机构转化为金融风险,地方政府债务已经威胁到地方乃至全国的经济安全和社会稳定,社会各界对此应该高度重视.这种观点认为我国的地方债危机已经如剑悬空,如不加清理整顿和有效治理,则会引发严重的地方政府乃至政府的债务风险并触发社会危机.

然而,很多学者则不这么认为,巴曙松(2011)对于我国的地方政府债务风险持有相对乐观的态度.他认为依照国际惯例,虽然个别地方政府存在过度举债行为,但大体来看,中国的地方政府债务水平总体上处于可以承担的水平.呼显岗(2004)认为目前我国地方政府债务风险开始在局部显现,未来潜在的风险不应当被忽视,应当注意防范和化解中国的地方债务问题.毋晓雷(2013)、封北麟(2013)也认为我国地方政府债务风险相对可控,我国地方政府通过法律合同或各种形式承诺而无条件兑现的债务义务(显性直接债务)仍然占据主体地位.

(二)地方政府债务特点的研究

我国的地方政府债务问题由于与我国特有的经济体制、财政政策等密切相关,因而呈现出一些自己独有的特点.马海涛(2004)在其文章中指出我国地方政府债务风险表现为四个特点:(1)区域性,主要表现为东、中、西部不同地区地方政府债务风险程度不同,(2)复杂性,即我国地方政府债务风险的产生有多种错综复杂的原因,(3)层次性,这主要体现在省、地(市)、县、乡四级政府债务风险各不同,(4)传递性,我国地方政府的难以弥补的债务均构成政府的隐性债务.

依据现有的研究文献,我国的地方政府债务特点表现为:

(1)总量不清,但规模巨大.到目前为止,我国的地方政府债务规模到底有多大,还缺乏一个系统的调查研究.地方政府债务往往是通过融资平台暗中举借的债务,而且地方政府债务融资的机构分散,合法与不合法的债务并存,因此地方债数量难以衡量.但是从某些地区的典型调查来看,地方政府债务的规模已较大,有的甚至已超过地方财政的承受能力(马海涛、吕强,2004,维佳宁、宁静、朱太辉,2012)

(2)或有债务占有相当比重,具有隐蔽性.据相关数据统计显示,截至2009年底,政府负有直接偿债责任、担保责任及兜底责任的债务分别占债务总额的64.5%,1.8%和23.7%.直接偿还责任的债务是政府的直接显性债务,担保责任和兜底责任的债务是政府的或有显性和隐性债务.从数据看出,虽然由政府承担的直接显性债务仍占债务总额的大部分(周佳嵋,2011),但或有债务仍不可忽视,因为或有显性债务在借款人无法偿还的情况下,或有隐性债务在地方政府出于"道义"或公众压力承担还债责任的情况下,都会变成政府直接显性债务,增加了局部债务风险向全局性债务风险演变的几率(沈沛龙,2012).

(3)地方政府债务风险预警和控制机制缺乏.西方发达国家政府都制定了地方政府债务风险预警机制,及时对地方政府可能出现的债务风险进行防范、控制和化解.而我国目前地方政府债务种类多,或有债务比重大,政府债务统计口径又不统一,政府难以全面掌握地方政府债务的真实规模,因而无法建立地方政府债务风险预警机制(何志浩,2009),这就大大削弱了政府对地方政府债务风险的监控,使地方政府债务管理在某种意义上处于无政府状态,从而加大了地方债务风险.

(三)地方政府债务风险成因的研究

我国地方政府债务风险的成因既有市场经济的因素,也有我国经济发展自身的特点.总体来讲,地方府债务风险成因突出表现在经济体制、财政体制和债务管理三个方面(马海涛、吕强,2004).

(1)经济体制分析.在传统的计划经济体制下,政府作为经济运行和经济管理的全权指挥者,地方政府只是被动地贯彻政府的行政指令而没有太大的自主权力.随着以放权让利为特征的渐进式改革,地方政府逐渐成为拥有自我发展目标的行政和经济实体,一方面拥有了自己独立的经济利益,并且这种利益与本地区经济增长的相关度大大提高,另一方面,政府逐步下放的计划、财政、投资、金融、进出口等方面的权限,使地方政府获得了前所未有的发展区域经济和谋取地区利益的权利和能力(郭琳,2000).这种动机使得这一时期的地方政府的职能范围过宽,表现在财政上,就是不仅原有的财政支出负担无法减轻,而且又有了新的财政支出重点.根源于这种财政支出的扩张压力,地方政府被迫通过各种融资渠道筹集资金,导致地方政府的债务负担不断加重(马海涛,2004).

(2)财政体制分析.我国1994年的财政体制改革,对与地方政府之间的事权、财权、财力进行了初步划分,建立了分税制财政体制的基本枢架.但是这一体制改革并不彻底,在一定程度上加剧了地方政府债务的扩张压力和动力(张成,2011,郭琳,2000).分税制改革的不彻底使得地方政府管理的事务过多,一些本应由政府承担的支出职责被转嫁到了地方,造成地方政府财政支出规模扩大,而有限的地方财力难以满足其需要,迫使地方政府通过各种隐性方式举债来解决财政困难(徐佳,2008),地方政府积累了沉重的债务负担与还本付息压力.

(3)债务管理分析.地方政府债务管理主要存在两个问题:1、债务管理体制分散,难以进行有效的债务风险量化管理.目前,地方政府大量的债务融资分散于众多的职能部门及其所属的企事业单位之中,这些债务长期游离于地方人大的监督管理之外,使得债务总量难以把握(陈春光,2000).2、债务资金的筹集与使用缺乏科学性和规范性,加大了债务风险的强度.地方政府利用融资平台筹集政府资金的做法,有些项目并不产生效益,也没有可靠的还款来源,或完全以来于土地财政收入来偿还,当经济出现周期性变化、房地产市场泡沫破灭,"土地财政"无法偿还债务时,地方政府只好借新债还旧债,形成了债务"滚雪球"效应(周佳嵋、宋云贺,2011).