本站原创【摘 要】对于我国跨区域的政府合作机制的研究是从20世纪九十年代后期开始的,经过近二十年的研究,关于跨区域的政府合作机制的研究已经取得了诸多研究成果,其中以中山大学的陈瑞莲教授带领的团队研究最为系统和前沿,本文基于对以往文献的研究,系统总结了我国目前对于跨区域政府合作机制的内涵、理论基础、导致其发生缺陷的因素以及其未来发展模型的各种认识和观点,以期于能够从这四个方面对我国目前的跨区域政府合作机制进行全面的认识.
【关 键 词 】区域政府；合作机制；文献综述
在我国,区域政府合作机制的研究大概兴起于20世纪90年末,同时是伴随着我国开始实行社会主义市场经济和公共管理学中的区域公共管理研究开始的.其中以中山大学的陈瑞莲教授带领的研究团队对其研究最为前沿.
一、我国区域政府合作机制的内涵研究
陈瑞莲教授等在讨论我国现有的区域治理模式时,根据我国的实际国情划分出来四种不同的区域治理模式,即宏观区域治理、次区域治理、中观区域治理、微观区域治理.[1]根据陈教授的观点,笔者认为我国区域政府合作机制主要是隶属于后两种模式而进行的,主要集中于中观和微观的角度上,以建立国内跨省行政区域的管理共同体和省内跨行政区域的管理共同体来构建区域间的政府合作机制.
目前基于中观和微观层面上产生的两种政府合作机制的内涵国内学者还未达成一致意见.经笔者总结,学界关于我国区域政府合作机制内涵的研究大概分为三种类型：一是褚添有和李文星教授认为的区域政府协调合作机制,即通过有目的的制度安排而形成的区域内多元政府主体之间相互联系和相互作用的模式,在他们看来,区域间的政府合作机制主要是带有一定的目的性,并为了实现这种特有的目的而进行的多元政府主体之间的有机联结并最后形成一种制度安排[2]；二是韩刚在阐述对东北三省区域政府合作时,强调的主要对于区域经济一体化合作机制的研究,并且强调在现有的区域政府一体化发展的背景下研究现阶段的政府合作机制可以从地方产业结构、经济发展状况、政府间合作的现有机制构架及其微观基础的考察和审视四个方面进行全面推进[3]；三是陈瑞莲教授、姚尚建教授等认为的一种相对于全国性政府而言的区域型政府合作机制,其主要是指一定区域内两个以上政府机构,为促进区域发展和区域公共事务综合治理,而构建的横向的联系的政府组织机构的集合体,而且其主要表现为一种地方政府的合作形态和政府权力的区域性下移.[4][5]综上,我们可以发现学者关于区域政府合作机制的内涵研究区别主要是体现在区域政府合作的目标上,这种目标可以是某种不特定的政治、经济、文化目标,可以是明确的促进区域间总体经济发展的目标,也可以是实现区域间的的综合事务管理的目标.但是不管是哪种形式的合作,合作是为了哪种目标,区域政府合作的根本还是基于区域政府间的共同利益,是在利益基础上的实现的一种互惠互利的合作,一种共同发展的合作.
二、我国区域政府合作机制的理论研究基础
对于区域政府合作机制的理论研究,大部分的学者都提到“集体行动逻辑”理论和“囚徒困境”理论,认为这两个理论在对于区域政府合作机制的研究中发挥着重要作用.
褚添有教授等认为根据“集体行动”理论,区域政府合作机制要发挥良好的作用就必须要“集体行动困境”,即区域政府合作机制不仅仅是单纯的合作,而是为了更好的发展获得最大利益的合作,要实现这样的目的,就必须要在合作机制中摒弃个人的利益最大化目标,而时刻注意到合作整体的利益,并要建立适当的“外部强制规则”和“选择性激励机制”来遏制“集体行动困境”现象的发生.[6]区域间政府合作机制的根本就是基于几方合作主体的利益而形成的利益共同体,“集体行动”理论就是告诫我们在进行合作过程中要避免损害共同体利益的行为出现.同时,在区域政府合作机制中的还容易出现就是“囚徒困境”,基于市场之中理性人的检测设,在区域政府合作机制中每一政府单位为了追求自己的经济利益最大化,都会偏向于选择一种“先要利己,不管利他”的主导策略,导致出现“霍布斯”式的俱伤后果,出现一种正负相抵的“零和博弈”.为避免这种现象,就是需要区域政府为了自己的合作机制而放弃一定程度的利益,从而实现合作整体的利益最大化.[7]
除去学界公认的上述两种有关区域政府合作机制的研究理论,褚添有教授还认为“要素禀赋”理论和“公地悲剧”理论也对于区域政府合作机制有重要的指导作用.他认为基于“要素禀赋”理论,尤其是自然要素的天然分布不均衡会导致区域政府合作的个体在发展中出现差异化的情况,为有效避免差异化的发展,就必须建立区域政府合作机制,必须要在合作过程中进行相互合作谋求共同发展；此外,政府个体进在进行各自的经济发展过程中会对区域内的一些公共资源,例如水域、土壤、大气等资源造成严重的破坏,尤其是区域内一些稀有资源更有可能会被过度消耗,为了减少资源的严重破坏和过度开发就需要各个政府间共同合作,遏制“公地悲剧”的产生.
三、导致我国区域政府合作机制缺陷的要素
学界对于导致我国区域政府合作机制缺陷的要素认识不一,其中既有税收制度上的因素,也有行政管理上的因素,还有经济体制上的因素和法律法规上的因素.
学界一致认为导致我国区域合作机制缺陷最重要的一个因素应该是政府部门的区域合作意识单薄,政府官员唯GDP政绩考核的观念沉重.因而导致政府官员在执政过程中,以本辖区的发展为首要目的而忽略区域之间的合作.尤其是在我国的政府中的政绩考核以经济建设为中心的衡量制度,使得政府官员竭力发展本辖区内的经济,实行地方保护主义,甚至是打压临近辖区内的经济发展,这无疑成为阻碍区域政府合作机制的重要因素.
常青则认为财税改革不彻底是阻碍我国区域政府合作的一个重要因素,即我国的税收制度的一些改革最终导致地方税和税的分家,而使得地方政府要依靠本区域的税收收入来发展,从而阻碍了区域政府间的有效合作.[8] 褚添有和刘亚平教授认为,法律法规的空白也是导致区域政府合作机制缺陷的一个因素.[9]在我国的宪法和一系列的法规都没有关于政府区域合作的问题.他们认为法律只规定了各级政府应该在各自辖区内的工作和上级领导机关在跨辖区事务中的角色,而没有涉及到关于地方政府间合作的问题.同时杨妍和孙涛还认为在我国目前的区域政府合作中很大一部分依靠的是政府领导的个人魅力而非法律,当该任领导离任时也会导致合作机制瞬间倒塌.[10]
刘亚平教授还认为我国自战时形成的自给自足的经济在很大程度上也影响着我国区域政府的合作机制.[11]尤其是在经济上体现的更加明显,我国的“块块经济”使得各个区域都有着较为完备的工业生产体系,而与其他经济体的联系则相对较弱,特别是大多数的政府仍然没有认识到其本身已不再是自给自足的封闭式政府,而是已经成为拥有独立地方利益和横向竞争压力的开放型政府,这些观念在一定程度上都削弱了各个区域的合作意愿.
总结导致我国区域政府合作机制缺陷的因素,笔者发现,无论是哪种因素归根结底和我国目前的“官僚制”的行政体制分不开的.我国由上而下的行政层次划分形成了一种由上而下的“指挥链”,导致的后果就是政府部门纵向“指挥”与“被指挥”的观念深入,以听从上级政府领导下级政府为代表处理各自辖区内的事务,而缺乏横向合作的意识,从而导致区域间政府合作机制不甚完善.[12]
四、我国区域政府合作机制的新模型构建
针对我国区域政府合作机制在实践过程中出现的种种弊端,许多学者也就该问题提出了自己一系列的理论,刘亚平等人在现阶段区域政府合作机制的基础上,提出了一个新型的合作模型――三阶式区域政府合作的策略模型.[13]模型分为三个齿轮型,第一齿轮稳步运转的同时会对第二、三齿轮产生连带作用,促使他们趋于旋转；反过来,有序转动的第三齿轮会带动第二齿轮的运转,第二齿轮进一步带动第一齿轮的运转的更快更稳.其第一二齿轮分别是和地方政府的有效领导与被领导,即地方政府的横向合作机制和政府纵向问责机制练习起来,相互推动,而第三齿轮则为公民参与,公民的参与能够良好的保障横向和纵向的问责制度的运转,使得整个区域政府合作机制良好运行.
李文星等人在讨论我国跨区域政府合作治理时,也提出了几种新型模式：一是都市圈,即各方面发展较迅速的若干大都市同其地域相邻的若干中小城市形成有机整体,共同发展；二是政府链,即政府之间为了实现有效合作,沿交通路线,结成一个连绵的、带状的政府族群；三是区域性地方政府论坛,即一种地方政府的自愿联合体,是获得支持的半性质的、松散型的组织；四是功能化特区,即根据某种特定的的管理需求,划出一定的区域范围,设立专门的管理机构,实行区域间协调管理.[14]
高建华教授提出,对于区域政府合作机制的模型构建要根据不同类型的区域政府来确定.一是对于不愿意进行合作的地方政府,可采用等级式的治理模式,即区域政府的合作由共同的上级政府组建；二是对于愿意进行合作的地方政府,则由其自由组建合作机制；三是对于面临着较为复杂的问题的政府间的合作,应该采用网格式的合作机制,使其形成一种广泛的沟通、协商和谈判机制来呈现出一种良好的协作关系.[15]
笔者认为,无论是怎样新型区域政府合作机制模型的研究,其最主要注重的一点就是要为区域间政府的合作建立完善的利益协调机制――包括利益分享与利益补偿机制.就像高建华教授提出的,区域间政府在合作的基础上学会利益的共同分享、资源的共同利用,并且要通过规范的横向转移支付制度实现地区间利益的横向转移,实现利益在地区间的合理分配.[16]只有如此,共同的利益驱动共同的发展,区域政府合作机制才会更好的实现,才能最终实现区域政府合作时能够排除相互拆台与腐蚀的政策环境、更好的使用稀缺资源、通过对某一特定政策领域的利益相关者聚合在一起合作产生协同效应及向公众提供无缝隙的而不是碎片化得公共怎么写作的目标.[17]
【参考文献】
[1]李礼.区域治理国内研究的回顾与展望[J].学术论坛,2010（7）.
[2][6][7]褚添有,马寅辉.区域政府协调合作机制：一个概念性框架[J].中州学刊,2010（5）.
[3]韩刚.东北三省区域政府合作研究[J].社会科学辑刊,2008（3）.
[4]姚尚建.区域政府的控制[J].探索与争鸣,2010（7）.
[5]陈瑞莲,等.从区域公共管理到区域公共治理研究：历史的转型[J].南开学报（哲学社会科学版）,2012（2）.
[8]常青.我国区域政府合作的现状、问题及对策[J].山西师大学报（社会科学版）,2009（3）.
[9][11][13]刘亚平,等.中国区域政府合作的困境与展望[J].学术研究,2010（12）.
[10]杨妍,孙涛.跨区域环境治理与地方政府合作机制研究[J].中国行政管理,2009（11）.
[12]高建芝,等.论区域公共管理政府合作整体性治理之合作监督机制构建[J]. 广西社会科学,2011（2）.
[14]李文星,蒋瑛.简论我国地方政府间的跨区域合作治理[J].西南民族大学学报（人文社科版）,2005（1）.
[15][17]高建华.区域公共管理下的整体性治理――跨界治理的一个分析框架[J].中国行政管理,2010（11）.
[16]尹灵枝,等.区域公共管理视角下的区域政府间竞争与合作[J].北方经济,2008（8）.