国际非政府组织在中国的治理传播

摘 要 ： 随着全球化的发展和全球性问题的突出,国际非政府组织在全球治理中日益扮演着重要角色,通过在华开展治理传播,已成为向中国展示世界和向世界说明中国的重要窗口.他们一方面在涉及中国民生、环保、社会发展等重要问题上发挥了不可忽视的作用,一定程度上与中国构建和谐社会的目标达成一致；另一方面又往往受制于政策门槛、资金准入、社会参与、自身结构性问题等方面的障碍,活动绩效受到负面影响.

关 键 词 ： 国际非政府组织； 全球治理； 传播； 中国

中图分类号： G219.3 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973（2013）02-0034-04

我们所处的时代正在发生深刻的变化.随着全球化进程的加速,以及由之而来的生态破坏、环境污染、疾病蔓延等一系列全球性问题日益凸显,在主权国家之外,大量新的国际关系行为体不断涌现,其中国际非政府组织（International NGOs）也开始参与国际活动,制定国际游戏规则,承担国际义务,推动和加深了主权国家在政治、经济、文化上的相互依存.

目前,在中国内地,活跃着许许多多各种类型的国际非政府组织,它们正努力将这里变成实践其全球治理（Global Governance）理念的重要阵地.一般认为,全球治理理念最先是由美国著名的国际关系学学者詹姆斯·N·罗西瑙在1992年出版的专著《没有政府的治理：世界政治中的秩序与变革》中提出的.这是一种超越了传统主权国家范畴的治理理念.在从全球到国家、到地方,乃至到公民个人的多维化、立体化层次上,全球治理的主体前所未有地涵盖了各类公、私机构与个人,通过协商、谈判和参与,制定各类正式与非正式的国际制度,共同应对单个国家难以彻底解决的各种全球性问题.其中,国际非政府组织正日益成为全球治理的生力军,在文化交流、理念传播、环境保护、扶贫开发、医疗救助、军备控制、人道主义救援等各个领域表现活跃,日益深刻地影响着当今国际政治生态.这种发展趋势被萨拉蒙描述为“全球结社革命”,有些学者甚至将这种变革夸大为“同一个世纪之前民族国家的崛起一样重要”的变革.[1]基于当前国际非政府组织的迅猛发展,其在华治理传播活动也开始引起学界的关注.

一、国际非政府组织在华活动历史与现状

早在新中国成立初期,中国政府就与国际等有影响力的国际非政府组织开展了早期接触与合作,但由于受制于当时国际冷战格局与国内等因素,中国与国际非政府组织之间的交流并不通畅,甚至一度几乎中断联系.从严格意义上讲,大量的国际非政府组织进入中国与改革开放同步,并随着全球化与多极化世界潮流的纵深发展而日益引人注目.从20世纪80年代起,乐施会、救世军、英国救助儿童会等知名的国际非政府组织开始进驻中国开展活动；1988年,福特基金会通过与国务院的特别协议,成为首家在北京正式设立办事处的国际非政府组织；到90年代,境外非政府组织加快了进驻中国的步伐,在环境保护、扶贫开发、卫生保健等社会各个领域开展治理活动,传播全球治理和公益慈善理念,逐渐成为联系外界与中国的一座重要桥梁,以非政府、非的立场不断向外界传递真实的中国声音,对加强中国与国际社会的联系、提升中国的国际形象作出了客观贡献.据估计,到2006年,在中国已奠定较稳固活动基础的外国非政府组织已达1000家左右.这些外国非政府组织在中国设立办事处或者有固定的办公场所,有较熟悉的长期合作伙伴,有连续性的运作项目,在中国具有一定知名度.除此之外,在中国开展有活动的外国非政府组织则应在数千家以上.[2]

同其他多数发展中国家一样,正处于改革和发展阶段的中国,主要关注民生、社会发展、教育、扶贫、环保、医疗、社会福利、人道主义救援、弱势群体保护、落后地区发展等现阶段亟须解决的重要现实问题与前沿性问题；而一般说来,那些历史悠久、声誉良好的国际非政府组织所关注的也往往正是这些关系公民生存与发展权利的各项基本问题,其怎么写作的主要对象是包含贫困人口、疾病患者、灾民、妇女儿童、老年人、残疾人、失业者等在内的各类社会弱势群体,其存在的终极宗旨是为推动世界的良性发展,增进人类的共同福祉.因此,从某种意义上来看,国际非政府组织的全球治理传播活动与当前中国构建和谐社会与和谐世界的理念在本质上是一致的.长期以来,中国积极同致力于促进世界和平、经济发展、人类健康、社会进步的国际非政府组织开展广泛交往,如通过国际向国际社会提供人道主义援助物资；与国际奥委会全面合作,承办2008年世界奥林匹克运动会及残疾人运动会；以国际商会为依托,全面深入地参加全球各类经贸活动等,充分展示了中国致力于国际和平、促进世界发展的良好形象.同时,像福特基金会、凯尔国际和无国界医生这类援助型组织,也在中国的扶贫、教育、妇女和卫生等领域做出了积极的贡献.[3]中国与国际非政府组织之间的相互往来与合作,一方面推动了中国为促进世界可持续发展、应对全球性问题作出自己的贡献,另一方面国际非政府组织也开始通过其在华的治理传播,日益成为向中国展示世界和向世界说明中国的一扇重要窗口.

二、国际非政府组织在中国的治理传播实践

从总体上来看,一方面,国际非政府组织进入中国开展治理传播,为中国带来了大量的资金、先进经验、技术以及人力资源,某种意义上可以被视为推进中国改革开放的重要催化剂.另一方面,国际非政府组织的背景形形色色,有着各自特定的活动宗旨和组织架构,虽然多数能够在遵循中国法律法规的前提下开展活动,但不排除某些国际非政府组织违反中国法律法规或者损害中国国家利益的潜在可能性.[4]这就使得国家在对待境外非政府组织问题上采取了较为谨慎的态度,也使国际非政府组织的在华活动绩效相应受到一定局限.

(一)国际非政府组织在中国开展治理传播工作中发挥的作用

当前,国际非政府组织已经在中国各地开展了一系列富有成效的治理传播工作,日益发挥着不可忽视的重要作用. 1. 国际非政府组织充实了政府工作的薄弱环节.在中国,目前有相当一部分国际NGOs的活动对象是社会弱势群体和敏感人群,而这些群体往往是政府工作覆盖不到或不全面的“灰色地带”,例如卫生医疗领域里防治艾滋病类NGOs的目标人群主要是艾滋病患者或病毒携带者,这类人群的疾病传染性、职业特殊性或心理复杂性往往使得以政府身份不易接触他们,更难以取得他们的信任.而草根组织没有政府背景或政府背景较少,与目标人群有着天然的联系,能够起到稳定社会、架起政府与敏感人群沟通桥梁的作用.

2. 国际非政府组织具有灵活高效的特点.没有官僚作风,人员相对较少,组织结构灵活,这些优势使得它们实施项目的速度快,效率高,目标明确,方式灵活,并能多途径开展工作,有力地扩大社会公众的参与程度和范围,从而最终达到有效治理的目标,实现“良治”.

3. 国际非政府组织起到了技术引进、典型示范的作用.这些组织在中国开展活动,一方面在相关领域向国内引进了国际上的先进技术、高效的组织和活动模式,传播人性化关怀理念等；另一方面也对中国本土NGOs的发展建设起到了典型示范的作用,以其自身的发展模式、管理方式和成功经验,带动中国非政府组织步入规范发展的轨道.

4. 与国际非政府组织的合作是中国参与全球治理、开展多边国际合作的重要方式之一,有助于树立中国“负责任大国”的国际形象.国际非政府组织为中国提供了一种交往以外的、非正式的、更灵活的国际交往机会和沟通平台,扮演了一个沟通中国和世界的相似度检测和桥梁角色,极大地促进了中国的国际交流,提升中国的国际影响力.

(二)国际非政府组织在中国开展传播活动面临的困境

尽管如此,国际非政府组织在中国开展传播活动,实践全球治理,仍然普遍面临着政策门槛、资金准入、社会参与等诸多问题,加之自身存在的结构性问题,这些组织仍然面临着诸多困境,进而使其作用的发挥受到较大限制.

1. 我国政策与法律法规不完善.现行关于NGO的法律法规体系尚不完善,只是对各类型NGO做了分门别类的管理规定,通过“双重管理体制”和相应的登记注册规定,严格控制NGO的成立,并加强对其日常活动的管理.这样的限制一方面是为维护国家和人民的利益、防止一些别有用心、有政治目的的不法国际NGOs钻空子而设置的,但另一方面也导致绝大多数的国际非政府组织未能获得在中国正式登记注册的资格.据估计,目前已经进驻中国的境外NGOs已达数千家,而在中国民政部以境外基金会身份登记注册的国际非政府组织一共只有14家（见表1）,这就可能导致大多数国际非政府组织的在华活动缺乏必要的政策保障与权利保护,同时也不利于对其进行监督和管理.

2. 当前中国社会还存在“慈善不足”的现象.从整体来看,目前我国慈善事业发展尚不充分,无论政府部门还是社会公众都对非营利组织、慈善基金会等普遍存在认识不足和信任不够的现象,这就为国际非政府组织在中国开展救助工作提供了一个并不宽松的社会大环境.究其原因,一方面,受传统政治文化的影响,中国历来没有如西方那样自下而上的公民社会治理传统,当前国内的公民社会发展又尚不完善,普通民众对非政府组织认识和接受不足,不利于国际非政府组织争取到广泛的民众参与和支持；另一方面还应考虑到中国当前的现实国情及国际局势的影响.受人口、传统文化、经济发展等因素的制约,整个中国社会格局十分复杂.而国际社会也曾屡次出现借助非政府组织对他国进行渗透、“和平演变”及“颜色革命”等严重事件.为了维护社会稳定与国家利益,须时刻保持警惕意识.

3. 媒体对一些不法NGOs的报道对国际非政府组织的整体社会形象产生不良影响.比如,作为民政部主管、中国社会工作协会主办的第一份全国性、综合性公益类报纸,《公益时报》在民间组织和社会公众中具有相当的影响力.它曾对世界和平慈善基金总会、中华慈善国际联合会和世界华人联合总会三家境外NGO的境内涉嫌违法违规活动进行了,[6]引起社会各界一片哗然.公众和舆论界开始质疑,在中国活动的境外NGOs到底有多少是“滥竽充数”、检测借“慈善”之名图名牟利,对国际非政府组织的在华形象与声誉产生了恶劣影响.2011年的“郭美美”事件更是点爆了公众对包括在内的公益慈善机构可信度的强烈质疑.这些负面报道并非针对所有的国际非政府组织,但却从一定程度上抹黑了国际非政府组织的“公益”、“爱心”形象,给中国民众留下了不好的印象,也给其在华传播治理增加了困难.

4. 在华的国际非政府组织本身也存在不少结构性问题.除了各组织自身发展良莠不齐,尤其是规模较小的组织有着较高的不稳定性外,其资金来源的复杂性也是一个重要问题.国际非政府组织的活动经费与资金支持主要来自海外机构或个人,资助方的背景、动机以及资金支持的附带条件等等往往不易被掌握,出于国家利益关切和历史经验的考虑,我国不可避免会对这些境外组织多加审视和规制,对其在大陆开展的治理传播采取谨慎态度.

三、国际非政府组织在中国的治理传播活动结论及建议

针对上述问题,我们在对日益兴起的非政府组织进行管理与规范时,既没有成功经验可循,也不能照搬西方模式,这就需要依据中国的实际情况摸索出一条处理与包括境外非政府组织在内的广大非政府组织关系的路子.

1. 国家应出台并完善相关的法律、法规和政策,创造有利于非营利组织发展的政策环境,使其活动有法可依,有章可循.有必要制定非政府组织法,修改和完善现有的有关登记注册、捐赠税收优惠的法规,在不与现行的《社会团体登记管理条例》相冲突的情况下,放宽非营利组织的注册条件,赋予其合法地位,允许在同一地区成立相似的非营利组织,以促进组织的发展和竞争,而注册登记也有助于政府对其进行监督与管理.

2. 对在华的国际非政府组织进行区别管理,对真正办实事的组织逐步地、有计划地放宽限制,并给予必要的协调与支持；对少数别有用心、以慈善为名从事危害国家、社会利益活动的组织坚决进行必要的管制甚至取缔、驱逐.多数情况下,政府和非政府组织在社会救助、环境保护、消除贫困等领域中的目标是一致的,且各具优势.双方通过增强了解与互信,既能为这些组织提供全球治理传播的重要阵地,也能借助其力量不断推进中国公民社会的成长. 3. 国际非政府组织也应自觉规范自身活动,提高透明度,加强自我完善.严格遵循中国现有法律、法规,绝对避免在华行贿受贿、检测借慈善之名进行诈骗等恶性事件,积极树立有强烈社会责任感和公益心的正面形象,同时建立健全自身的绩效评估制度,以务实的态度不断改进其在华工作.

通过近几十年的在华治理活动,国际非政府组织利用其自身资源、经验和组织等各方面优势,在中国开展了一系列卓有成效的治理传播工作,取得了相当大的成绩,但同时也面临不少困难,加之自身存在的结构性问题,使其活动绩效受到一写作约.应该看到,国际非政府组织在中国开展传播活动,关注的往往是涉及民生、社会发展等方面的重要问题,这一点与当前中国构建社会主义和谐社会在某种意义上是一致的,而中国以越来越自信和开放的姿态融入国际社会,不可避免要与发展迅猛的各种国际非政府组织打交道.因此,加强对国际非政府组织的监督与管理,深入开展沟通与合作,使之真正为我所用,就成为当前形势下的重要课题.为真正达到“良治”的全球治理目标,相关部门应进一步完善相关法律法规,扩大合作,国际非政府组织也应严格依照中国现有制度规范其自身活动,从而使双方之间增强互信,实现共赢.