本站原创【摘 要】2013年,党先后公开发布了《中国党内法规制定条例》、《中国党内法规和规范性文件备案规定》及《党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》三部文件.三部文件的发布为我党从严治党提供了重要的理论依据.国家法律是党内法规的制定约束,任何党员和党组织都必须在宪法和法律的范围内活动.同时,党内法规不得同宪法和法律相抵触,党内法规是国家法律的重要保障.同志在总结“文化大革命”的惨痛教训时深刻指出：“国要有国法,党要有党规党法.没有党规党法,国法就很难保障.”因此,认清党内法规与国家法律两者之间的紧密联系,对于我们推进党内法规制定工作,加强党内法规制度体系建设,推进党的建设制度化、规范化和程序化具有重要作用.
【关 键 词 】党内法规；国家法律；关系
一、中国党内法规的发展历程概述
1938年,同志首次提出“党内法规”这一概念,当时是在六届六中全会（扩大）上所作的政治报告中提出,鉴于张国焘严重地破坏纪律的行为,为使党内关系走上正轨,除了重申个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从四项最重要的纪律外,“还须制定一种较详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动”.1945年5月,刘少奇在党的七大上所作的关于修改党章的报告中又使用了“党的法规”的提法.他说：“党章,党的法规,不仅是要规定党的基本原则,而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法,规定党的组织形式与党的内部生活的规则.”
2001年7月1日,同志在《庆祝中国成立八十周年大会上的讲话》中提出：“各级党组织都要严格按照党的章程和党内法规行事,严格遵守党的纪律.” 2006年1月6日,同志在纪委第六次全会上提出：“要适应新形势新任务的要求,加强以党章为核心的党内法规制度体系建设,着力提高制度的科学性、系统性、权威性.”2013年4月19日,在政治局第五次集体学习时的讲话指出：“要健全权力运行制约和监督体系,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子里”.
随着新时期党对“党内法规”制度建设的高度重视,使“党内法规”在实现党的科学执政、执政和依法执政中的地位和作用越来越突出.
二、“党内法规”与“国家法律”的概念分析
从字面意思来理解“党内法规”是指中国党内的法规,其中的“法规”二字是法学中的一个专业术语,翻开《辞海》、《现代汉语词典》、《新华字典》等工具书检索,对“法规”一词的解释是：“国家机关在其职权范围内制定的要求人们普遍遵守的行为规则文件,是法律规范的表现形式.”而从“国家法律”中“法”的概念来看,法是由国家制定、认可并由国家保证实施的,反映由特定物质生活条件所决定的统治阶级（或人民）意志,以权利和义务为内容,以确认、保护和发展统治阶级（或人民）所期望的社会关系、社会秩序和社会发展目标为目的的行为规范体系.
在我国现行的法律法规中并无“党内法规”的提法.那么“党内法规”的定义是什么?1990年7月31日,印发的《中国党内法规制度程序暂行条例》中规定：“党内法规是党的组织、各部门、军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称.党章是最根本的党内法规,其他党内法规是党章有关规定的具体化.”这样,党就第一次以党的正式文件的形式对“党内法规”进行了科学的界定.
那么,“党内法规”到底属不属于法律呢?在我国普遍对法律的认定中,法律需具备四个方面的特征：“（1）法是调节人们行为的规范.（2）法由国家制定或认可.（3）法规定人们的权利、义务、权力.（4）法由国家强制力保证实施.”对比以上法律特征可知,“党内法规”并不完全具备法律的全部特征,只具备一部分特征.
三、“党内法规”与“国家法律”两者的关系
从“党内法规”与“国家法律”的定义分析可知：首先,我国《暂行条例》中规定党内法规的制定主体是党的组织、各部门、军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委；而国家法律的制定主体是我国的立法机关.由于我国法律分类众多,国家法律的制定主体也很多,如全国人民代表大会及其常务委员会,国务院,各省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会等等；其次,“党内法规”的对象是党组织和党员；而法律的对象是公民、法人和其他组织；最后,“党内法规”的实施方式主要靠广大党员和各级党组织的自觉遵守,其约束力来源于党的纪律.而国家法律的实施是以军队、、监狱等国家暴力机关作后盾,其约束力具有国家强制性.
“党内法规”与“国家法律”是两个不同范畴的概念,两者的制定主体、调整对象和实施方式都存在差异.由于“党内法规”与“国家法律”并存,是我国社会主义法治的一大特色.所以,在实践中就会存在一部分人既是党员又是普通公民的双重身份,致使法律适用方面就会同时出现“党内法规”与“国家法律”两者的重叠.因此,在制定和使用党内法规的时候,必须处理好“党内法规”与“国家法律”的关系,做好两者的协调、衔接工作,使“党内法规”不与“国家法律”相冲突.
但另一方面我们也必须看到“党内法规”与“国家法律”又是紧密相联的.1978年12月,在《解放思想,实事求是,团结一致向前看》的重要讲话中提出：“国要有国法,党要有党规党法.党章是最根本的党规党法.没有党规党法,国法就很难保障.”该重要讲话明确阐明了“党内法规”与“国家法律”两者之间的关系,表明了党内法规制度建设的不断完善和发展是实行依法治国、从严治党的重要保障.1982年的宪法规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律.一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究.”中国党章也规定：“党必须在宪法和法律范围内活动.”这些规定意味着所有的“党内法规”都必须符合宪法和法律的规定,不能与宪法和法律相抵触.2006年,在纪委第六次全体会议上的讲话中明确提出,“要着力加强制度的系统性,加强整体规划和统筹协调,既重视党内法规制度的建立健全又注意与国家法律法规的协调配合,使各项法规制度彼此衔接,环环相扣,真正发挥法规制度的整体合力.”
综上所述,党内法规必须在国家法律的范围内活动,党内法规的不断完善是保证国家法律顺利实施的重要保障.同时,国家法律是党内法规制定的重要依据,任何党内法规的制定都必须遵从国家法律.
俞可平教授在《依法治国与依法治党》一书的绪论中提出了一个命题：“不依法治党,就难以有依法治国.”实现党的科学执政、执政和依法执政必须加强“党内法规”的制度建设.中国是中国特色社会主义事业的领导核心,党只有不断加强“党内法规”的制度建设才能领导人民构建社会主义法制国家,这也是我们实现依法治国、从严治党的前提条件和切实需要.