本站原创摘 要 法治国要求行政机关在行政管理和执法的过程中必须严格依法行政.但是,行政管理与行政执法是复杂多变的,为了提高行政效率,行政机关拥有一定的自由裁量权,使他们能够根据具体的情况采取相应的措施,增强了行政管理和执法的灵活性.然而,行政自由裁量权自身固有的特点和缺陷又决定了我们必须对其进行相应的控制,以达到行政效率和行政执法的目的.
关 键 词 行政自由裁量权 监控 行政机关
中图分类号D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-260-02
一、行政自由裁量权的概念
目前,各个国家对行政自由裁量权的概念表述不一,没有给出明确的界定.王名扬教授在其著作《美国行政法》中将其定义为:“自由裁量是行政机关对作出何种决定有很大的自由,可以在各种可能采取的行动方式中进行选择.根据行政机关的判断采取某种行动,或不采取某种行动.行政机关自由选择的范围不限于决定的内容,也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面,包括不采取行动的决定在内.”在我国,尽管学者们对行政自由裁量权的表述不尽一致,但他们对这个概念的实质理解还是相同的.我们认为所谓的行政自由裁量权是指,在行政管理活动中作为行政执法主体的行政机关依据法律法规的赋予所拥有的,可以跟据具体的情况依照自己的意志自行选择其行为方式的权利.它主要有以下几个特点:(1)行政自由裁量权的来源必须是法律法规的明确规定,行使行政自由裁量权必须在法律法规的范围之内.(2)行政主体在行使行政自由裁量权时可以依据自己的意志做出判断和选择,行政主体有一定的自由.(3)行政自由裁量权的行使会对行政相对人的权利义务产生影响.
二、行政自由裁量权存在的必要性
(一)法律自身缺陷的要求
法律是人们的行为准则,规范着人们的行为,保护着人们的权利.但是,法律自身又不可避免的有着一定的缺陷,相对于不断变化发展的社会情况来说,法律有一定的滞后性.法律的变更和出台有着严格的程序,这就使得法律有时无法面对一些新的社会情况,这样就要求法律做出一些原则性的、有弹性的、可以应对复杂新事物的规定,以保证行政主体在特定的前提下可以拥有一定的自由裁量权,以此来弥补法律的缺陷.
(二)行政自由裁量权的存在是行政效率的要求
随着社会的发展,经济水平的提高和科学技术的进步,我们的社会生活发生着巨大变化.行政管理和执法活动的范围也不再局限于小部分领域,而是渗透到我们生活的方方面面.随着行政机关管理范围的扩大,行政事务纷繁复杂,许多事项的处理在法律没有明确规定时,行政机关就会束手无策.如果赋予行政机关的一定的自由裁量权,使行政机关在面对一些事情时能够及时地作出处理,不仅可以保证各方的利益,还可以提高行政效率,实现行政管理和执法的目标.
(三)行政自由裁量权的存在是法律公平的要求
在现实社会中,行政主体要面对不同的行政相对人和不同的事件.法律的价值为公平和正义,这就要求行政主体在面对不同的行政相对人时做出区别对待和处理.因此,就需要行政自由裁量权,允许行政主体在合法的前提下针对不同的情况有选择地做出有利于公平实现的决定.
三、行政自由裁量权滥用的原因及控制的必要性
(一)行政自由裁量权滥用的主要表现
行政自由裁量权的滥用主要表现在以下几个方面:1.在行政处罚方面主要表现在以下几种形式:(1)行政执法机关或组织在相同的时间对于情况完全相同的两个行政相对人给予不同的处罚种类或幅度.(2)对于在同一时间内违法情节、危害程度、主观态度不同的两个行政相对人,给予完全相同的行政处罚.(3)不同地区同一标准.(4)同一地区不同标准.(5)不考虑法定相关因素.(6)考虑法外不相关因素等.2.行政自由裁量权采取不正当的程序和方式.我国还没有一部完整的行政程序法,使得行政管理和执法人员在行为过程中没有适当的程序法可以选择从而出现行为不当和不作为等现象.3.对法律的曲解和不正当解释.在有些情况下,行政机关在法律的规定下可以对一定的法律法规做出解释,行政主体在行使权利时,忽视行政合理性原则,就会对法律做出扩大或缩小的解释.
(二)滥用行政自由裁量权的原因
1.立法上规定模糊不清.首先,我国的《行政诉讼法》对行政自由裁量权的相关规定不够具体.我国行政诉讼法第5条规定:“人民法院审理行政案件,对具体的行政行为是否合法进行审查.”由此我们可以得出,在我国原则上只审查具体行政行为的合法性,这就使得许多滥用行政自由裁量权的行为得不到有效地司法监督,这将不利于维护公共利益和保护行政相对人的合法权益.其次,相关法律对行政自由裁量权行使范围没有明确的界定.法律赋予了行政机关过多的自由裁量空间.例如在行政处罚这一块,相关法律中一些概念很模糊,表述充满弹性,实际操作的随意性很大.
2.司法审查的无力.以上谈到了行政自由裁量权在立法方面的不当导致的行政自由裁量权的滥用,立法上的不足也必然会引起行政自由裁量权在司法适用中的困难.我国目前的司法审查仅限于行政行为的合法性,而不审查行政行为的合理性,那么就会导致行政自由裁量权的滥用.
3.行政执法人员的素质普遍较低.行政自由裁量权要求执法者拥有较高的素质,能够准确地理解法的精神,依据合理性原则做出选择.但是,目前我国执法人员素质普遍较低,业务素质不高,对一些法律法规的相关规定不了解,在行政执法的过程中草草做出决定,这样很可能会损害行政性对人的合法权益,同时也会使国家行政机关的形象受损.
权力是一把双刃剑,运用得好可以平衡国家与人民之间的利益,实现维护国家和公共利益的目的,更好地保护公民的合法权益,运用得不好不仅会损害公共利益,还会降低公民对行政机关的信任感,给行政性对人的合法权益带来侵害.行政自由裁量权也是如此,鉴于以上几种情况对其进行控制是非常必要的.
四、对行政自由裁量权进行监控的方法
(一)完善相关立法
首先,要完善有关行政自由裁量权的立法规制.从计划经济过度到改革开放的新时期,我国的法制建设取得了很大进展.但是,一些法律规则与原则还是有计划经济时期的影子,改进这些法律法规,使之适应经济发展的大趋势,才能使我国的经济建设朝着更好的方向发展.(1)受传统法律观念的影响,我国行政立法的一些规则规定的比较模糊,弹性较大,可操作性较差,行政主体有着过于广泛的行政自由裁量权.因此,我们应该通过立法合理地规制行政自由裁量权,为行政自由裁量权的行使提供充分的依据.(2)即便是再严密的法律在遇到一些社会中的新问题、新情况时也可能会束手无策,为了弥补这种缺陷,立法应当确立行使自由裁量权时所应当遵循的法律原则,即合法性原则、合理性原则和比例原则.依法行政是法制国家和法治政府的基本要求,合法性原则要求行政主体在法律范围内活动,依法办事.行政主体如果违反法律,超越法律活动,就要承担法律责任.行政机关必须严格依法行政,并不是说行政管理与行政执法活动没有任何灵活性,社会关系错综复杂,纷繁多变,大量的行政管理和行政执法活动又是经常的和多样的,所以就需要合理性原则,做到公平、公正和适当.比例原则也是一个很重要的概念,它的基本含义是“行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护行政性对人的合法权益,如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时,应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内,保持两者处于适度的比例”.在司法实践中,法院已经在行政判决中援引比例原则,这对行政法的进一步完善有着非常重要的现实意义.
(二)在程序上作出限制
在程序上作出限制也就是对行政自由裁量权在执行的环节中给予一定的限制.我国虽制订了一些程序方面的单项法规条例,但至今没有一部完整的行政程序法.对于行政自由裁量权的行使我们必须制定严密、细致的程序,对其进行有效的监控,使执法者行使权力的每一步都纳入法律的约束,违反程序即受到相应的制裁.“借鉴别国的经验,结合我国的实际情况,行政机关行使行政自由裁量权要严格遵循以下程序制度:信息公开制度、专家咨询论证制度、听证制度、回避制度、告知并说明理由制度、时效制度等”.
(三)加强司法审查
我国在政自由裁量权的审查标准采用的是合法性审查标准,司法审查的范围不包括对行政行为的合理性审查,自由裁量行为原则上不纳入行政诉讼法的范围.我们应当适当的扩大司法审查的范围,把未接受司法审查的行政自由裁量行为纳入司法审查的范围.另外,法律应以司法解释的方式对一些概念模糊的词汇做出解释,尽量细化行政自由裁量权行使的标准,以便于行政执法人员在司法实践中规范地作出决定.
(四)提高行政执法人员的素质
行政自由裁量权的最终行使者是行政主体,行政主题的个人素质关乎着行政自由裁量权是否能够很好的行使.首先,要提高行政执法人员的法律专业知识,针对不同的对象展开不同层次的法律教育,使行政执法人员在执法过程中能够依法办事,履行相应的职责.其次,完善公务员的考核制度,把行政执法过程中的一些相关结果纳入公务员的考核中,激发行政执法人员的竞争意识和自我约束意识,以提高行政执法水平.再次,加强对行政执法人员的思想道德教育并且加大国家相关政策的宣传力度,使行政执法人员了解国家政策的走向,以便在行使自由裁量权时做出更加准确的判断.最后,建立相应的处罚制度,对行政执法人员行为违法时应承担怎样的法律责任做出详细的规定以此来约束行政主体在行使行政自由裁量权时的行为,保障行政相对人和合法权益.