县委书记权力的法律监督机制

摘 要：“郡县制则天下安”,县委书记是县领导班子中的主要决策者、指挥者,必要实行权力监督.本文研究构建系统的县委书记权力法律监督机制,包括对县委书记权力的立法监督、对县委书记权力的司法监督和对县委书记的权力行政制度化监督,研究制约县委书记权力,规范其行为,防止权力滥用.

关 键 词 ：县委书记 权力制约 立法监督 司法监督

1.问题的提出

县是我国经济发展、社会进步和政权稳固的重要基础,县委书记是县领导班子中的主要决策者、指挥者,是更高层次领导干部的重要来源,县委书记队伍的质量好坏直接关系到我国的兴衰成败.我国县委书记队伍占县处级领导干部总数不到1%,就湖北省来说,103个县级单位（38个市辖区、24个县级市、38个县、2个自治县、1个林区）中县委书记103人,虽然有着良好的发展,但仍然存在着滥用职权、贪污腐败等问题,其产生原因是由于县委书记的权力失衡.湖北省近两年推行的县委书记岗位风险预警防控就是针对县委书记的权力, 以求有效监督.

我国各级政府管理体制是行政首脑制,党委监督行政,行政行使具体事务的权力,历来实行“党管干部原则”,本质上说就是坚持党对干部人事工作的领导权和管理权,县委书记是地方党委的“一把手”,通常还兼任人大主任一职,这样集领导权、管理权与监督权于一身,极易形成 “上级监督太远,下级监督太险,同级监督太难”的现象,直接导致了县委书记的权力失衡.因此,加强县委书记权力监督必须引入更强有力的手段,即加强法律对县委书记权力的监督和制约.

古希腊著名的思想家亚里士多德提出通过选举、限任、监督和法治等方法和制度制约权力.近代英国的洛克以君主立宪制为前提把国家权力分为立法权、行政权和对外权,并且强调了三种权力不得集中在一个人或一个团体手中.法国孟德斯鸠是“三权分立”学说的集大成者,他认为要防止滥用权力,就必须以权力制约权力.由此可见,西方对于权力的制约大多是建立在三权分立基础上,即国家立法权、司法权、行政权之间相互制约,实行以权制权的方式.而中国经历了五千年封建时期,深受“君权至上”观念影响,外之法家思想的传播, “儒法合流”的形成,一定程度上确立了法的作用,以及法对于权力的制约作用.现阶段依法治国思想深入人心,对于权力的制约不再局限于以权制权,更重要的是要做到以法制权,发挥法律对于权力的监督制约作用.权力与法的关系在于:“权力启动时烙守法律界限,遇阻时寻求法律保障,其另解是,权力在无法律根据时不得推定,有根据时不得越限,遇阻碍时不得放弃”[1] ( P5 ),加强对县委书记权力的法律监督机制建设势在必行.笔者将从立法监督机制、司法监督机制以及行政事务制度化机制三个方面探讨湖北省县委书记权力的法律监督机制.

2.县委书记权力的立法监督机制

法国学者卢梭认为:“统治者是法律的臣仆,他的全部权力都建立在法律之上.同时由于他享受着法律的一切好处,他若强制他人遵守法律,他自己就得更加严格地遵守法律.”[2] ( P65 )要实现对县委书记权力的法律监督,第一步就是要制定完善的利于监督与规范的法律制度.

2.1制定和完善主体性法律制度,规范县委书记的权力

县委书记是公务员队伍中的一份子,是日常行政工作的决策者与实施者,要规范县委书记的权力首先就要明确其应有的职责,以此作为权力实施的准绳.国家于2006年颁布的《国家公务员法》明确了公务员应当履行的义务,对县委书记同样适用.县委书记行使权力必须时刻以《国家公务员法》的规定为准绳,在法律规定的范围内自觉履行权力、实现义务,不得触及法律规定的底线.而对于县委书记权力的监督,也要以此为契机,从县委书记本身应履行的义务为出发点监督其权力的行使,以保证其权力的合法性.

2.2制定和完善程序性法律制度,规范行政行为的实施

众所周知,仅仅有一些尽善尽美的道德律令和实体法律规范而没有相应程序规则,难以将所有的人纳入至善之途.人类不仅需要符合人类共同存在发展的实体规则,更需要有避免错误和偏私的程序规则[3] ( P16).对于县委书记来说,恐怕更是如此.在当前的行政过程中,县委书记仍然具有一定的影响力,如何才能削弱这种影响力,这就需要依靠法律对县委书记的行政行为予以规范与制约,保证一切行为按程序进行,约束县委书记在重要领域的裁量权.湖北省出台的《湖北省县委书记岗位风险预警防控办法（试行）》虽然在某些方面约束了县委书记的行为,但是针对行政中的更多行为仍需要应尽早制定出完善的《行政程序法》,用法律规定严格的行政程序,从而削弱县委书记的影响力.

2.3制定和完善监督性法律制度,保障社会舆论对行政权力的监督

一直以来,由于受县委书记和上级纪委的双重领导,县纪委对县委书记根本无法监督.虽说《防控办法》规定县纪委可以将掌握的县委书记腐败迹象直接向上级纪委报告,但是由于党的各级纪委是在同级党委和上级纪委的双重领导下进行工作,所以想法很好,但是难以执行.因此,县委书记权力的制约不仅要依靠纪委,更主要的是要充分发挥公民、媒体的监督权利,我国理应尽快出台《新闻法》.明确新闻媒体的权利、义务和责任并将舆论监督的范围、对象、基本工作原则等通过法律形式固定下来,保证新闻媒体对行政问题有调查、采访、报导、批评的权利,禁止任何部门和个人非法干涉和阻挠.县委书记作为公务员队伍中的重要份子,理应接受新闻媒体的监督,保证其权力在法律规定的范围内行使,不越权,对其权力能够起到一定的制约作用.同时,要严格遵守《监督法》的规定,对县委书记公权力的行使进行监督.

2.4制定和完善惩处性法律制度,禁止不利行政行为

县委书记岗位具有权力大、责任大的特点,执行上级政策、选人用人、重大决策等都体现出县委书记的重要性,也就不可避免的带来一些负面影响,贪污、腐败等一系列问题也逐渐显露出来.1960年新加坡出台了《反贪污法》,后又出台《败法》用以遏制此类问题的产生.根据权力和责任相统一的法治原理,县委书记再享有权力的同时,必须承担相应的责任,否则必然受到应有的处罚,我国可借鉴新加坡的做法,完善惩处性法律制度.

3.县委书记权力的司法监督机制

司法监督是指国家司法机关通过司法手段和程序对国家行政机关及其工作人员的行为进行监督.而在我国,具有司法监督权的机关是各级人民检察院和人民法院,法律规定：“人民法院独立进行审判,只服从法律”,“人民检察院依照法律规定独立行使检察权.”

从理论上讲,监督主体与监督客体之间的地位应是相对独立和平等的,但是当前司法机关在很多方面要受到地方党委、政府的节制.司法机关的经费、人事任免、福利待遇等问题均由地方管理,而县委书记实际上就是地方的“一把手”,拥有决策权,因此便出现了监督客体领导监督主体,监督主体依附于监督客体的状况,这种状况往往使得对县委书记的监督流于形式,监督机构的功能弱化,作用难以发挥.

要奠定司法系统的声望和能力,就必须确保他们能够从政治部门中独立出来,因此,应该对现有的司法机关实行垂直管理,不受地方党委、政府管辖,经费、工资、干部任免等由上一级机关负责,以建立一个统一、独立、权威的专门监督机关,实现司法权与行政权的分离,加强对县委书记的监督权.

4.县委书记权力的行政制度化监督机制

2011年政府工作报告指出,确保权力正确行使；必须从制度上改变权力过分集中而又得不到制约的状况,因此,对于县委书记权力的法律监督制约就要求必须完善行政事务制度化机制.

4.1建立违宪审查制度,监督县委书记决策权的行使

法国著名启蒙思想家卢梭提出了人权原则,认为国家是人民根据契约组成的共同体,国家的一切权力是由人民将其享有的天赋自然权利转让给国家形成的,人民是国家权力的源泉,只有人民才是国家最高主权者[4] ( P45-46).《中华人民共和国宪法》总纲规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”.人民授权于政府,政府授权于官员,由选举产生的党政领导干部必须对人民及政府负责,根据中国目前政治体制运行的实践,党委参与决策、政府负责执行,而县委书记作为党委“一把手”对于决策的作出起了重要的影响作用.因此,要建立违宪审查制度,确保县委书记的决策在法律允许的范围之内.

4.2干部选拔任用制度,约束县委书记的用人权

县委书记是县委领导班子的核心,在全面工作中处于主导地位,这就使得县委书记在选人用人上拥有相当大的决策权.因此,要严格履行《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定,使干部选拔任用按程序进行,从而约束县委书记的决策权.《湖北省县委书记岗位风险预警防控办法(试行)》规定：县委书记不再直接分管人事,不得插手工程招投标,选拔任用干部时不得指定具体人选和选拔范围.也就是说不能直接干涉具体某个干部的任用,所有干部任用必须严格依照组织程序,这在一定程度上约束了县委书记的权力.

4.3实施党政干部问责制度,促进权责统一

县委书记对于地方决策起了重要的作用,有权必担责,建构我国党政领导干部问责制明确问责对象,即“、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员,上列工作部门内设机构的领导成员”,使得权力和责任等同,促使县委书记在行使权力时谨慎为之,从而起到约束的作用.

4.4落实财产申报制度,预防贪污腐败行为的发生

家庭财产申报制在国外称为“阳光法案”,力求建立一个国民廉政体制,使得腐败成为一件高风险、低收益的事情,防止腐败在其源头发生.“腐败行为只有当它进入风险很大、利益都很小的境地,它才会被遏制.非正式规则既行不通,也不能使大众相信” [5] ( P23 ).法国的《政治生活财务透明度法》和美国的《申报财产真实情况法》在一定程度上都预防了贪污腐败行为的发生,我国可以予以借鉴,落实县委书记的财产申报制度.

4.5构建权力运行“阳光”机制,实现政务公开

美国于1976年制定了《美国在阳光下的政府法》,建立了比较完善的行政公开机制.温家宝总理说：“推进政治体制改革,减少权力过分集中的现象,加强人民对政府的监督.凡属审批事项,特别是涉及人民群众利益的,都要实行公开、公正和透明.”由此可见,构建权力运行“阳光”机制,实现政务公开,是解决县委书记权力失衡的必要手段.

5.结论

县委书记肩负着地方经济发展的重要任务,是县领导班子中的主要决策者、指挥者,其行政权力必须受到制约,但这种制约只有用法的形式确定下来,使之制度化法律化,才更具有效力和稳定性,因此,对于县委书记权力的法律监督是十分必要的.通过立法监督、司法监督机制的完善以及行政事务化机制的落实,有助于县委书记权力的规范,有助于县委书记队伍的健康发展,有助于县级政府的良好运行,更有助于国家的繁荣昌盛.

[10]赵靖.论我国司法监督机制的完善对策[J].中国检察官.2010(12):44-46.

作者简介：

夏露（1971-）,女,汉族,湖北大悟人,湖北工业大学管理学院,教授,硕士生导师,研究方向：经济法与现代企业管理；

史晓玮（1988-）,女,汉族,湖北襄阳人,湖北工业大学管理学院研究生,研究方向：行政管理.