《监督法》对司法解释的监督作用

【摘 要 】　我国最高人民法院、最高人民检察院有制订司法解释的权力,由于司法解释具有一定创设法律的效力,所以常出现一些司法解释违宪法及法律情况.我国宪法及法律规定,全国人民代表大会常务委员会对两高的司法解释具有监督权,但由于监督制度不健全及法治化程度不够,该项权力一直被搁置,这种情况对我国、政治及经济发展不利.为改变这种情况,全国人民代表大会常务委员会在2006年出台的《监督法》中对司法解释监督作了具体规定,以期建立司法解释违法审查制度来改变这种情况,但一部由全国人大常委会制订的法律能否担当起此重任,还值得思考.

【关 键 词 】　监督法；司法解释；全国人大常委会；违法审查

中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2006年8月27日通过的、自2007年1月1日起施行的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》从形式和程序上规范了人大常委会对“一府两院”的监督工作,从而使宪法及有关法律赋予人大常委会对“一府两院”工作的监督权有了较统一、具备一定可操作性的行使途径.该法第五章第三十一条、第三十二条和第三十三条重点规定全国人大常委会对最高人民法院及最高人民检察院作出的司法解释的监督手段及程序,本文将围绕这点进行论述.

一、我国存在大量具有创设法律性质的司法解释

我国立法上关于司法解释的规定不多,宪法和《中华人民共和国人民检察院组织法》中没有相关规定,只在《中华人民共和国人民法院组织法》和全国人大常委会的几次决议中作了规定.据1981年全国人大常委会关于法律解释问题决议规定司法实践指最高法院和最高检察院分别就审判工作和检察工作中如何具体应用法律问题所作出的具有普遍司法效力的解释.然而,由于我国立法水平偏低,很多法律条文过于抽象难以适用,同时我国社会发展较快,导致社会现实同现存法律间存在很大差距,使得我国法律出现很多“真空地带”,因此在我国司法实践中司法解释大量存在.

既然司法解释旨在填补“真空地带”,那它就理所应当具备一定创造法律的功能.“司法中所说的法律解释并不限于对法律文本的解释,甚至主要不是对法律文本解释.法律解释往往出现在疑难案件中,且整个适用法律过程或法律推理过程都为法官概括为‘法律解释’,其中包括类比推理、‘空隙立法’、裁剪事实、术语的重新界定,甚至‘造法’”.［1］这种说法也许不被认同,因为我国宪法及立法法明确规定具有立法权限的是全国人民代表大会及其常委会,国务院,省、自治区、直辖市、较大的市人民代表大会及其常务委员会,民族自治地方人民代表大会,国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构及军事委员会.［2］他们分别制定处于不同效力位阶的宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章和军事法规等.从宪法及法律规定看,法院及检察院被赋予了司法权,并没有立法权,最高法院及最高检察院只为如何具体应用法律作出解释,为使法律更具操作性,而不能改变法律的内函及外延.但法律实践却不如此.“若对立法与司法两种权力进行严格区分,这种带有立法属性的司法解释超出了最高法院司法解释权限,实际上是种越权活动”.［3］基于现实需要,人们往往认可这种“越权活动”.如“最高人民法院关于适用《担保法》若干问题的解释（2000年9月29日通过）第95条规定,债务履行期届满质权人未受清偿的,质权人可继续留置质物,并以质物的全部行使权利.本条规定似说明因动产质押合同所担保的债权未受清偿的,质权人对质物有留置权.而按《担保法》第71条第2款规定,债务履行期届满质权人未受清偿的,质权人有权以质物折价或将之拍卖、变卖后受偿,依《担保法》第84条第2款规定,因法律（非司法解释）规定可以留置的其他合同发生的债权未受清偿前,债权人方有留置权.司法解释的规定,明显不属于‘解释’,而属于‘创设’规定”.［4］这类情况,在司法解释中不在少数.

由此看来,　就中国司法解释实践看,司法解释除了适用法律外,还起到弥补立法不足的作用,包括补充立法规定缺漏和解决法律矛盾,我国司法解释也是法律渊源一部分.前文说到我国立法中存在“真空地带”,而立法机关无法达到快速面面俱到创制法律的水平,因此司法解释这种具有一定立法意义的行为很有必要存在.

二、一部分司法解释存在违宪与违法情况

既然把司法解释看作是具有一定立法的行为,而这些司法解释又不是立法机关制订的,即不像法律那样通过全国人大及其常委会制订、代表人民意志,只是由最高人民法院、检察院制订,并不代表民意,那可能会出现一些司法解释违法或违宪情况.如：“最高人民法院关于审理非法出版物刑事案件具体运用法律若干问题的解释（法释[1998]30号）第9条与刑法第363条相比,不同之处在于：司法解释一方面认为‘刊号’、‘版号’不同于‘书号’、‘书刊’不含‘音像制品’,一方面又认为,对‘为他人提供刊号,出版书刊的’；‘为他人提供版号,出版音像制品的’,均以为他人提供书号出版书刊罪定罪处罚,一方面认为‘明知他人用于出版书刊而提供书号、刊号的’应以出版物品牟利罪定罪处罚,一方面认为本罪状符合‘以牟利为目的,出版物品’的罪状.从打击层面考虑,司法解释可谓周密严谨,较刑法规定科学许多.但从价值层面考虑,司法解释可谓‘反动’、落后,带有明显类推倾向.刑法第3条规定：法律明文规定为犯罪行为依法律定罪处罚；法律没有明文规定为犯罪行为不得定罪处罚.法律没有明文规定‘为他人提供刊号,出版书刊的’、‘为他人提供版号,出版音像制品的’为犯罪行为,司法解释有什么道理认定其犯罪?在废止类推情况下,为什么以最相类似罪名定罪处罚?”［5］一旦出现司法解释违背法律原则情况,往往司法解释不会因与法律原则冲突而废止；即使审理具体案件的法官意识到冲突存在,他也会适用可操作性强的法律解释,而不会用抽象的法律原则裁决.这样一来,法律尊严及公民权利有遭到侵犯的危险.而最高法院规定地方各级法院在审理案件时,必须援引司法解释规定.法院对司法解释规定必须“援引”,而不能怀疑其合宪性和合法性.这样司法解释实际上处于高于行政法规、地方性法规的地位,甚至高于法律地位,这是相当危险的. 三、有效监督司法解释,纠正违宪违法性

既然司法解释的存在是必须的,而其存在又具有一定危险性,那怎样才能使司法解释安全地发生效力呢?那就要对其是否合宪及合法进行监督和控制.从宪法第六十七条第六款规定全国人民代表大会常务委员会监督最高人民法院和最高人民检察院的工作,以及1981年《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》中可以明确,监督两高司法解释的权力属于全国人民代表大会常务委员会.法律规定监督主体,但具体监督程序,如启动主体范围、受理机构及处理方法却没规定,以至于全国人大常委会至今都没依法律规定进行一次司法解释违法审查工作,而另一方面,现实社会生活中,出现一些关于司法解释是否合法的争议.目前我国对司法解释监督的现状是,全国人大常委会只对两高司法解释具有名义上虚设的监督权,实际并没起到有效监督作用.

那全国人大常委会应怎样才能起到监督作用呢?至少应具备一套完善的制度以保障监督权行使.首先要明确启动司法解释合法性审查的主体有哪些,是全国人大常委会主动对每项司法解释行使监督权,还是由其他主体在发现某具体司法解释存在违法可能时请求全国人大常委会行使,这些都要明确规定.其次应建立专门审查机构,监督权属于全国人大常委会,但审查活动一定要由专业机构进行.再次设计详细具体的审查程序,包括司法解释的备案环节、审查请求的接受与处理环节、实际地审查环节、纠正环节及反馈环节等.当然还要有实体性规定,即违宪违法审查的衡量标准问题要明确,这个标准较理想状态是通过它不仅能判断出司法解释是否违宪违法,还能清晰度量违宪违法的严重程度,不同程度的违法应有不同措施来纠正.最后还应具备有效措施来纠正违法的司法解释,监督权是否发挥实效,关键看这点.［6］

四、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的出台

如同《立法法》只规定了违法审查而不谈违宪审查一样,《监督法》也只对司法解释的违法审查做了初步规定.具体从以下几个方面：1、启动审查的主体,“国务院、军事委员会和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的,最高人民法院、最高人民检察院之间认为对方作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求”,另外“其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议”.这范围非常广泛,几乎涵盖我国所有能参加社会活动的主体,其用意是赋予这些主体在发现司法解释违法可能时书面提出审查要求或建议的权利,即启动审查权利.这种权利为全国人大常委会监督权力的行使提供线索与依据.《监督法》将启动主体定的很宽泛,这有利于监督权的行使.另可看出第三十二条根据启动主体地位不同规定两种情况,可见立法者用心.2、专门进行审查的机构,第三十二条并没说明是哪部门,只用“有关专门委员会”表述,但从第三十三条中可看出应是“全国人民代表大会法律委员会和有关专门委员会”.3、审查程序,第三十一条只规定司法解释备案程序即“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释,应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案”.4、纠正措施,第三十三条说对于经审查确定违法的司法解释“而最高人民法院或者最高人民检察院不予修改或废止的,可以提出要求最高人民法院或者最高人民检察院予以修改、废止的议案.或者提出由全国人民代表大会常务委员会作出法律解释的议案,由委员长会议决定提请常务委员会审议”.这其中包含若干纠正措施：一是与最高法院、最高检察院进行沟通协商,建议其修改或废止司法解释,这种方式较柔和；二是通过法律委员会或有关专门委员会提出书面审查意见,要求其修改或废止；三是经过上述工作,最高法院、最高检察院仍不纠正的,通过常委会审议决定,作出法律解释来修改、废止司法解释.

单就《监督法》规定来说,不够详细具体.还应参见其他具有监督法性质的法律规范及规定,如2005年12月16日十届全国人大常委会第40次委员长会议通过的《司法解释备案审查工作程序》,应看作是同一主体对同一对象所作的规定,它是对《监督法》的补充规定.《司法解释备案审查工作程序》主要是为了规范司法解释审查程序的各个环节,它就有关司法解释的报送和接收、审查工作的分工负责、被动审查和主动审查、同法律相抵触的司法解释的纠正程序等作出了具体规定.这很重要的一点是它规定全国人大常委会的主动审查问题,专门委员会认为备案司法解释同法律相抵触的,可以主动进行审查,会同法制工作委员会提出书面审查意见；法制工作委员会认为备案的法规同法律相抵触,需要主动进行审查的,可以提出书面建议,报秘书长同意后,送有关专门委员会进行审查.这一点非常重要,这说明全国人大常委会不需被动地等到其他主体向它提出审查要求或建议,就可主动启动审查程序,这样扩大了启动审查的主体范围,更有利于保护公民权益,维护宪法及法律尊严.

另外2004年5月份,全国人大常委会成立了法规备案审查室,专门审查包括国务院所立行政法规在内的、全国各位阶法规是否违法.它为司法解释审查机构的设立提供了一个参考,要么将其工作范围扩展到司法解释领域,要么参照其形式建司法解释备案审查室,总之一定要有专门的固定机构进行司法解释备案审查工作.

五、《监督法》不足将影响它发挥应有的作用

《监督法》关于对司法解释进行监督审查的规定是很初级的,只停留在制度构建阶段.所谓罗马非一天建成,审查制度的构建也需要时间,随着中国法治的进一步发展,审查制度会一步步完善.但除了审查制度外,还有很多因素决定《监督法》软弱性,还无法真正行之有效的发挥应有的作用.

首先,《监督法》的基本精神决定了其自身软弱性.“《监督法》秉成的基本精神与理念,是中国式‘监督’,而不是西方式‘制约’或‘制衡’.从这角度说,这部刚刚降生的《监督法》既不宜看作‘制约法’,也不宜理解为‘制衡法’.”［7］“制约法”与“制衡法”是对权力单向或双向约束与克制.而《监督法》中的监督侧重于对两高司法解释工作本身的察看与督促,强调“监督与支持的相关性甚至是同一性”,即通过人大常委会监督,支持两高司法解释工作,所谓“寓支持于监督之中”.［8］这种立法本意是好的,但恰当地把握监督与支持的分寸就不容易了,在我国长期实践中,人大往往为“支持”其他国家机关工作而搁置监督权的行使,这也是我国违宪审查制迟迟建立不起来的原因.而在现代国家中用以防范滥权、腐化甚至专制的重要手段即包括“制衡”［9］,这正是全国人大及其常委会所欠缺的,缺乏“制衡”理念而制订出来的《监督法》自然具有软弱性. 其次,《监督法》对违法司法解释的纠正措施具有软弱性.《监督法》采取的措施是与两高进行沟通协商,建议、要求其修改或废止违法的司法解释,最后若两高仍不纠正,则制定法律解释来修改、废止司法解释.也许因当代中国政治现状,及全国人大及其常委会之监督权力一直被搁置而为人们所忽视的现实,《监督法》所采用的纠正措施给人们的感觉一直是采用一种“商量”语气,只有在两高不配合、不理睬、不主动纠正情况下,人大常委会才“无奈”地自行制定法律解释来纠正,这很不正常.从司法解释违法的性质和法律后果讲,一旦宣布某司法解释违法,其法律效力就应当立刻终止,这样才能维护公共利益及个人权益,法律的尊严也才得以体现.而《监督法》中对司法解释的“决定或裁决在决定者与被决定者之间来回折腾,程序步骤不明确,缺乏正当性”致使司法解释监督审查“这么严肃的权力显得如此无力”［10］.不仅《监督法》这样,《立法法》中对违法法律文件的纠正措施也同样无力.对照外国,我国纠正措施明显带有软弱性.意大利宪法第136条规定：“当（宪法法庭）法庭宣布法律或具有法律效力的法令之某项规定为违宪时,则该项规定在判决公布之次日起即失去效力”.法国宪法第62条规定：“被宣布为违反宪法的条款不得公布,也不得执行.对宪法委员会的裁决不得上告.宪法委员会的裁决对于政府各部、一切行政机关和司法机关具有强制力.”监督如果没有具强制性纠正措施来保障,其监督就失去权威.

六、结论

总的来说,《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》中,对司法解释进行监督这部分的规定比先前进步很多,部分问题已明确.《监督法》初步实现将有关全国人大常委会对司法解释进行监督之宪法性规定的具体化,使对司法解释的违法审查有了较为可行的途径去实现.在《监督法》诞生前,由于缺乏配套的监督程序及其他方面原因,宪法及法律中规定的全国人大常委会对司法解释的监督权并没有发挥应有效能,没有体现人大监督优势；《监督法》则对该项权力“进行了具体化、程序化的建设”.［11］虽然《监督法》为该项权力实施提供了较为可行的方法,但基于《监督法》本身的软弱性及我国社会现实,要实现真正意义上的对司法解释进行违法审查恐怕目前还不行,而违宪审查则会更遥远.这是中国目前现实存在的问题,与中国化、法治化进程息息相关,其任务也相当艰巨,不是一部全国人大常委会制定的法律就能解决.希望《监督法》诞生能对中国法治化进程起到一定推动作用,这样已很有意义.