本站原创党的十七届三中全会作出《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,确定了农村土地管理制度市场化改革的思路.值得注意的是,《决定》发布前,社会各界对这一轮土地管理制度改革有着各种期待；《决定》发布后.人们对《决定》似乎又出现了不尽相同的理解.
那么,对农村土地新政以及人们对《决定》的种种议论,著名农村发展问题专家、中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英是如何看的呢对各级政府如何更好地贯彻落实有关精神,他又有哪些好的建议呢近日,记者就这些问题采访了党国英.
今后国家对土地利用规划的约束会更紧,对土地使用权所承载的其他具体权利的限制则会逐步放松
记者：《决定》出台后,有些人认为的土地政策比过去更“紧”了,有些人则认为比过去“松”了.您是怎么看的
党国英：事实上,农村土地政策在整体上并不存在“紧”了或“松”了的问题.《决定》提出了完善农村土地管理制度的“十六字原则”,即“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”.这只是一种结构性的政策调整,而不存在政策“松”了或“紧”了的问题.
但应当看到,今后国家对土地利用规划的约束会更紧,对土地使用权所承载的其他具体权利的限制则会逐步放松.
记者：能否用一句话概括“十六字原则”的现实意义如何理解“十六字原则”
党国英： “十六字原则”是当前解决集体建设用地流转等难题的根本思路.今后,相关法律的修改都应当依据这个思路来完成.
对“十六字原则”的理解,我以为“用途管制”是核心；离开了“用途管制”,实现农村土地“产权明晰”就无从谈起.要完整理解“十六字原则”,还需要对几个问题有深入的认识：
首先,应当把农民的土地承包权视作产权.《决定》强调“产权明晰”,就是要把农民的土地承包权“做实”,使农民拥有相对完整的耕地财产权.对于没有承包到户的商业性集体建设用地,如果农民愿意并经过一定的程序形成农民们自己的决议,也应当通过股份制的办法,使农民享有“按份共有”的产权以及收益权.而未经农民同意,村集体不可以将商业性建设用地的地租收益用作集体公益性支出.
其次,政府规划是界定土地产权的重要因素.从理论上讲, “产权明晰”是相对的.完整的土地产权应该包括使用权和收益权这两项基本权利.但在任何国家,土地的使用权会受到国家土地用途管制的限制.更广义地看,土地使用权还会受到地方政府或社区规划的制约.因此,要实现土地产权明晰,各级政府的土地利用规划必须严格、稳定、规范,否则“产权明晰”就失去了意义.近年来,的土地政策越来越严格,国家对土地违法违规的查处力度也在不断加大,但实际情况却像一些地方同志所说的那样：“算账算不过,捣鬼捣不过地方”.土地利用规划到了地方,常常“硬”不起来.这种情况亟须改变.规划本应是法律,应该交由立法机关议定；而规划一旦定了,就应该像法律那样严格遵守.
再次,强调“产权明晰”,必须承认土地的收益权,而收益权应当体现为土地交易的出价权.检测如一个人拥有某项财产的产权,但在财产的交易中他却没有出价权,反而把出价权交给了不拥有产权的一方,那就谈不上“产权明晰”.同样的道理,按照“产权明晰”的原则,今后在土地征用中不应该由国家单方面对土地定价.显然,如果这个意见能成立,那就意味着国家的相关法律需要作重大修订,也意味着今后在集体建设用地转移权利以及耕地变建设用地的时候,利益分配关系将发生重大变化.我认为我们应该坦然面对这种变化,而不能嘴上说“明晰产权”,实际上却把最重要的定价权留在政府手中.
《决定》赋予农民稳定且长久不变的土地承包权.使农民不再视耕地为“公地”,农民的土地利用短期行为将发生极大改变,并激发出保护耕地的积极性
记者：您认为《决定》将给耕地保护形势带来怎样的变化
党国英：人们对保护18亿亩耕地的必要性的认识,历来就不怎么统一.比如,有的人认为养活中国人并不需要18亿亩耕地.的确.从技术潜力看,再经过20年的努力,只需用13亿亩比较好的农田,就能产出13000亿斤乃至更多的粮食(2007年全国粮食总产量为10030亿斤),来满足今后人口增长的需要.但是,这并不能成为反对保护耕地的理由.
事实上,保护耕地有两个重要的理由：一是我们并不缺少建设用地,搞建设并不是非得占用耕地不可.在我国,即使是发展较快的环渤海、长三角、珠三角等地区,实际上都不缺建设用地.如果盘活农村村庄占用的土地和城镇现有的存量建设用地,我国可供建设的土地几十年也用不完.二是生产粮食,耕地多多益善.为子孙后代留下足够多的“饭碗田”,是当代人不可推卸的责任.
尽管保护耕地十分重要,但在以往体制下,保护耕地只有政府有积极性；而在地方,不仅地方政府希望扩大城市,连农民也加入到了扩占建设用地的行列.这是因为,农民认为农村土地是“公地”,不占白不占.过去有些学者的研究报告称,农民反对政府“增人不增地、减人不减地”的土地政策.如果单从统计数字看,的确是这样,我自己的调查也有同样的结果.但这是一种检测象.农民希望“增人增地、减人减地”,是因为他们把耕地看成了“公地”.事实上,不论是中国人还是外国人,也不论是城里人还是乡里人,面对公共财产,都有平均分配的要求.但是,如果与农民谈心就会发现,一旦农民有了关于耕地的财产权意识,就不再会要求平均分配,也不会反对国家的土地政策.
十七届三中全会作出的《决定》,将赋予农民稳定并长久不变的土地承包权,这将使广大农民不再视耕地为“公地”,农民的土地利用短期行为将发生极大改变.这意味着,保护耕地除了有政府的积极性之外,如今又将激发出农民的积极性.
没有多少人会拿只能用来耕作的土地搞投机,不会出现大量农民离开土地的现象
记者：有人担心《决定》出台后,城市资本会利用农村土地搞投机.会让大批农民离开土地.对此,您有什么看法
党国英：我认为这种情况不太可能发生,不必过虑.
首先,从政府方面来看,如果政府严格按照“十六字原则”深化农村土地管理制度改革,就不会有大量城里人到农村去“种庄稼”.事实上,真正立志搞农业的人是少数.一些城市资本即使到农村去,也是“项庄舞剑,意在沛公”,拿农村土地搞投机.面对这种潜在的可能,只要政府能够真正实行农村土地“用途管制”,那么城市资本就会失去投机的机会.没有多少人会拿只能用来耕作的土地去搞投机.其次,从农民方面来看,按照经济规律,农民是否愿意把耕地转让或出租给“种粮大户”,并不取决于城市资本家的意愿,而取决于农民放弃土地经营的机会成本.当这个机会成本小于他们转换职业的预期收入时,种粮农民就可能转出土地；而当这个机会成本大于他们转换职业的预期收入时,种粮农民就不会转出土地.检测设种粮农民转换职业的预期收入是城市工作的平均收入,那么他们的机会成本大约是经营50亩农田的收入,远远高出他们转换职业的预期收入.在这种情况下,种粮农民不会盲目地放弃农业经营,土地不会随意地转到“种粮大户”手里,也就不会出现大批农民离开土地的现象.
那么,地方政府会不会普遍使用“拔苗助长”的办法,用行政命令推动农民搞规模经营呢我看可能性也不大.短期内,也许一些地方政府可能会作出这样的举动,但这样做无疑是“引火上身”.对于不安分的地方政府,政府肯定会采取严厉措施加以约束.
推动规模经营不能急于求成,如果搞得过快.农民追求盈利最大化的倾向会更加显著,不仅粮食产量可能下降,还可能引发其他社会不稳定问题
记者：《决定》提出发展农业适度规模经营,那么“适度”二字如何把握比如,单户农民耕种多少亩地算是“适度”还有,搞农业规模经营有哪些潜在风险如何规避
党国英：在农户投入基本不变的情况下,我国每户农民大概可以耕种50亩左右的农田；如果投入增加,耕作面积还可以增加,每户农民耕作上千亩土地都有可能.在我国东北、新疆和山东,就有一些规模很大的家庭农场存在.
不过,由于全国不同省份人地比例关系不尽相同,每户农民可以耕作的面积也会很不相同.就平均水平而言,据我粗略计算,大约20年以后,大田作物户均耕作50亩地比较合适.如果平均规模过大,城市难以吸收农村转移劳动力,会出现比较大的麻烦.总之,推动规模经营不能急于求成.
从方法上说,搞农业规模经营一定要农民自愿,决不能“拔苗助长”.要认识到,规模经营慢一点,只会影响到农民的家庭经营收入,并不会影响我国的粮食总产量.但如果规模经营搞得过快,农民追求盈利最大化的倾向就会变得显著起来,不仅粮食产量可能下降,还可能引发其他社会不稳定问题.
当然,也不必过于拘谨.毕竟发展农业规模经营的方向是要坚持的.为此,我认为应采取积极的城镇化政策,加快农村人口向城市转移的速度.局部地区的规模经营可以更快一点.
为确保规模经营适度发展,国家种粮补贴政策应当作结构性的调整,或者给地方政府某种自主决策的权力,而不搞全国一刀切.例如,当农户的经营规模超过一定面积以后,补贴金额可以递减,直至边际补贴为零.具体的操作可由地方政府相机决定.随着全国城镇化率的提高,国家种粮补贴政策也可以作出根本性的调整.
土地流转应由农民自主决定,任何组织不应借公共开支的理由把农民的承包土地收回去,然后用竞拍等方法搞短期承包
记者：土地流转的主体应该是集体还是农民如何在土地流转中确保农民的土地权益不受侵害
党国英：这个问题非常重要.近年来,许多地方的农地流转是由村委会或基层政府组织的.有的地方收回农民的承包地,由政府方面成立土地流转中心,将土地大面积转包给所谓的“大户”.当事人通常以规模经营作为理由,但真实的目的是“壮大集体经济”,解决集体兴办公共事业的财源问题.我很怀疑这个做法的普遍意义.
一个村庄的行政领导当然要办公共事务,并且要有资金作支撑.需要注意的是,村庄的行政领导应该仅限于公共事务,即使要支持经济发展,也只需做好怎么写作工作,最好不要直接兴办盈利性经济实体.但是,一些村庄行政领导把农民的承包地转包出去,然后把土地租金都收到自己手上,多出来的钱则作为红利分给村民.表面上看,这种做法在一定程度上有利于农业规模经营的形成,但时间长了就会有问题.比如,不仅会加大村委会或基层政府的行政成本,还会产生农民对集体流转收益(集体的发包收入)使用状况的监督要求,从而发生监督成本.
《决定》指出,“统一经营要向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营怎么写作体系的方向转变”.按我理解,今后如果再讲“壮大集体经济”,应该是指大力发展农民的各类合作组织,至于村委会,主要做好自己的公共事务就行了.《决定》的意思是,土地承包制不仅要坚持,而且要承包到户并长久不变.任何组织最好不要借公共开支的理由把农民的地收回去自己按竞拍的办法搞短期承包.
事实上,由农民承包土地并完全自主决定土地流转,完全不妨碍农业规模经营的形成,只是时间可能长一点.而这样做的好处是,土地流转的交易成本不会表现为那种由集体决定并操作土地流转的行政成本,也不会发生监督成本,更有利于保障农民在土地流转中的合法权益不受侵害.因此,由农民自主决定土地流转,才是有利于降低土地流转社会成本的较好方式.
统筹城乡建设用地的办法之一,是往城市浅山区发展住房,同时禁止在平原地区建造低密度住宅区,特别是别墅式住宅
记者：《决定》提出要实行“最严格的耕地保护制度”和“最严格的节约用地制度”.各级政府贯彻落实两个“最严格”,您有什么好的建议
党国英：我只说一个问题,就是统筹利用城乡建设用地的问题.
当前,我国城乡住房用地资源在利用方面存在下列问题：一是全国农村住房空置率较高,在30％左右.这种情形不仅意味着土地资源的巨大浪费,也意味着农民实际福利水平受到损害.一方面,当前农村常住人口在减少；另一方面,农村的住房却在不断增加,每4年新增的钢筋混凝土房子,可供1亿人口居住(按每户60平米计算).这种矛盾现象的后果是,我国农村至少有1/4住房常年没有人居住.
二是适合建房的土地资源没有得到很好的开发利用.我国是一个多山的国家,一些临近城市的浅山区不太合适种植粮食,如果用作住宅用地,则可容纳大量人口.但各地没有很好地利用这些浅山区,而大多选择在平原地带造住房,甚至建造别墅,占用了大量优质农田.三是城市住房用地利用率不高.像我们这样人多地少的国家,城市建成区的人口密度达到每平方公里1万人既有可能,也有必要,但随着城市面积扩张,我国城市人口密度有降低的趋势.
统筹利用城乡住宅建设用地是大势所趋.我认为,一方面可以在城市边缘的浅山区发展别墅式住房,同时禁止在平原地区发展低密度住宅区,特别是别墅式住宅.
据本人保守估计,全国面向城市的浅山区建造2000万套别墅式住宅应该没有问题,可以满足占全国人口5％的高端收入人群的需求.目前,已有一些高收入人群在北京周边的浅山地带建造住房,或者写农宅改造成高档住房.由于这些做法有违法之嫌,当事人按照“潜规则”办事,处于某种无政府状态.我的观点是,与其让这种现象盲目发展,还不如把城市浅山区的土地资源好好利用起来,由政府出台规则加以规范.
另一方面,要通过合理建设农村居民点,遏制农村集体建设用地浪费现象.农村闲置住房的潜在资源价值很大,要通过市场交易的方式加以盘活.