我国土地征收征用法律制度

摘 要：近年来,随着我国市场经济的发展和城市化进程步伐的加快,带来了建设过程中的土地征用、强制拆迁等问题.然而我国土地征收征用基本法律制度还存在着土地征收征用公共目的的规定不适应土地制度改革的需要、补偿额缺乏明确规定、未明确规定正当程序原则、未明确司法救济原则等缺陷,需要对其进行一定的完善.

关 键 词 ：土地征收；土地征用；法律规范

一、我国土地征收征用基本法律的缺陷

1982年宪法,即我国现行宪法,在第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用.”在早期,该款为加强我国土地立法工作,完善相关立法中的土地征用制度提供了宪法依据.但随着改革的进行,该款与我国经济与社会的发展已不相适应,于是在2004年3月14日,十届全国人大二次会议经过表决,针对宪法原第10条第3款通过了宪法修正案第20条,该条规定：“国家为了公共利益的需要,可以依照规定对土地进行实行征收或者征用并给予补偿.”

遗憾的是,目前征地中存在的各种问题并未因为宪法的修订而解决,只是换了一种形式客观地存在下来.因此,我们有必要在宪法层面重新审视和构建我国的土地征收征用法律制度,以有效合法地利用土地资源,保障被征地者的合法权益.

1.土地征收征用公共目的的规定不适应土地制度改革的需要

国外土地市场是建立在土地私有制基础之上的,企业取得土地所有权或者使用权的来源不具唯一性.而与国外土地所有权制度不同,我国实行国有土地所有权与集体土地所有权相结合的土地所有权制度,两种土地所有权有着不同的法律地位.国有土地所有权中的土地使用权有流转资格,可以进入市场进行交易；而根据土地管理法第63条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设等”的规定,集体所有的土地不得进入市场进行交易.有学者将这一现象称为“征地悖论”,即非公共利益性质的农地转用怎么办?不经过征地是违宪,因为转为城市用的农地如果还是集体所有就违背了宪法第10条“全部城市土地为国家所有”的规定；征地也违宪,因为不合“为了公共利益才可征地”的宪法准则.而且,宪法修正案关于土地征收征用公共目的的规定不复合我国的国情.

2.土地征收征用补偿额缺乏明确规定

各国宪法中除了规定征收征用土地必须予以补偿外,关于补偿的额度也是宪法层面上需要加以明确规定的一项重要内容.反观我国2004年宪法修正案第20条仅规定土地征收征用应“给予补偿”,但并未明确应补偿到何种程度.这样,不仅严重影响了被征地者的合法利益和生活保障,影响社会公正,而且还在实践中引发征收权的滥用、土地闲置、土地流转市场失范等一系列问题.

3.土地征收征用制度未明确规定正当程序原则

在美国1791年通过的宪法修正案第5条规定：“非依正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由或财产”.而在我国却由于长期受“重实体、轻程序”观念的影响,以及缺乏自然法的法律基础,在土地征收征用制度中发展相对滞后.中华人民共和国土地管理法实施条例第25条第3款规定：“对补偿标准有争议的,由县级以上人民政府裁决,征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”这意味着政府可以先征地,后签征收补偿协议,实质以合法形式完全剥夺了永久失去土地的农民的一切权力,使农民无法凭借手中的土地作为谈判筹码以保障取得合理补偿.

二、我国土地征收征用法律制度的完善

对于我国土地征收征用法律制度现存的问题,较为普遍的看法是应该修改土地管理法等相关法律,明确以“公共利益”为目的的建设用地范围,规定征地程序,制定赔偿标准,并使之与宪法原则相符,形成统一协调层次分明的征收征用法律制度体系.

1.完善关于土地征收征用中“公共利益”目的的提法

在中国以“公共利益”作为土地征收征用权行使的前提,不符合我国目前的土地权利结构和土地市场结构的特殊性,不仅不能起到防止滥征滥占耕地和保护被征地者利益的作用,还将阻碍土地使用权市场的运作和经济建设对土地的需要,并引起法律之间的冲突.而去掉公共目的条款后,完全可以通过设计严格而又公正的征地程序和给予公平合理的补偿来防止征收征用权的滥用.

2.明确土地征收征用的补偿额度原则

在中国,以“公共利益”目的作为征地的前提已没有实际意义,而仅可依是否以“具体公共利益目的”来做制度上的区分,根据被征土地的最终用途确定不同的补偿标准同时,应体现中国由农业哺育工业到工业反哺农业的政策转变.在宪法中明确土地征收征用补偿额度原则为：凡为公共利益目的使用的采用不完全补偿原则；其余采用完全补偿原则,同时保证失地人的生活水平不能低于原来标准.

3.确立土地征收征用的正当程序原则

将我国宪法土地征收征用条款中的“依法律规定”修改为“依正当的法律程序”.正当程序原则“要求一切权利的行使在剥夺个人的生命、自由或财产时,必须听取当事人的意见,当事人具有要求听证的权利.其次,在宪法中明确在“先予补偿”的情况下,才可对土地实行征收或征用.

综上所述,我国土地征收征用制度应完善为：“国家可以依照正当法律程序,在先予补偿的情况下对土地实行征收或征用,并根据土地最终用途实行不同的补偿标准,凡为公共利益目的使用的采用不完全补偿标准；其余采用完全补偿标准.在关于赔偿数额发生争议的情况下,可以向法院起诉.”如此完善更切近于实践,不影响实行土地公有制基础,又增加了法律法规的统一性与协调性,避免了过多的理论争执.当然,从完善的内容上看,这是国家权力的一次扩张,因此,必须辅之以防止权力滥用的机制,如制定严格而合理的征地程序,完善征地总量控制、土地储备、农地流转等制度.