本站原创摘 要 法律援助旨在保障经济困难公民获得必要的法律怎么写作.我国从1994年始提出了建立中国特色法律援助制度的设想并开展试点工作.本文介绍了我国法律援助制度的定义、法律依据、组织机构,以杭州市余杭区法律援助工作的开展情况为实例进行分析,提出了我国现有援助制度的优劣.最后,本文提出我国的法律援助工作应宜以创新促发展,建议应扩大受援人范围,降低法律援助门槛；增强对未成年人刑事犯罪的法律援助的力度；建立法律援助律师名册及设立法律援助专项基金.
关 键 词法律援助 专业化 优质化 样本分析
作者简介：韩琪,浙江诺力亚律师事务所律师,律师,法学硕士,研究方向：比较经济法.
中图分类号：D926.5文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）09-294-04
一、法律援助的定义和范围
(一)法律援助的定义
法律援助制度,也称法律救助、法律扶助制度等,该制度起源于英国,距今已有100多年的历史.是当今世界上许多国家普遍采用的一种司法救济制度.我国司法部于1994年首次公开提出了建立中国法律援助制度的设想,并在北京、广州、上海、郑州、武汉等地开展了法律援助的试点工作.
《法律援助条例》是我国规范法律援助方面的全国性法律.根据该法第一条和第二条,法律援助是指为了保障经济困难的公民获得必要的法律怎么写作,给予其法律咨询、写作技巧、刑事辩护等无偿法律怎么写作的行为.
《浙江省法律援助条例》将法律援助定义为：县级以上人民政府设立在司法行政部门的法律援助机构组织的法律怎么写作机构及法律援助人员,为经济困难或者特殊案件的当事人提供无偿的法律怎么写作.其中法律怎么写作机构,是指律师事务所、公证处和基层法律怎么写作所；法律援助人员,是指根据法律、法规和本条例规定实施法律援助的律师、公证员、基层法律怎么写作工作者,以及法律援助机构工作人员.
(二)法律援助的范围
在满足“经济困难”这一前置条件的情况下,《法律援助条例》规定如下项目可以申请法律援助：（1）依法请求国家赔偿的；（2）请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的；（3）请求发给抚恤金、救济金的；（4）请求给付赡养费、抚养费、扶养费的；（5）请求支付劳动报酬的；（6）主张因见义勇为行为产生的民事权益的.《浙江省法律援助条例》对受援人的范围所作的补充规定增加两项：请求医疗事故、交通事故、工伤事故赔偿的；其他需要提供法律援助的事项.
二、法律援助的法律依据及相关组织
(一)法律援助的法律依据
我国法律援助的法律依据,在层面主要有：2003年9月1日开始实施的《法律援助条例》；2005年12月1日起施行的《最高人民法院、最高人民检察院、、司法部关于刑事诉讼法律援助工作的规定》；2005年12月1日起施行的《最高人民法院、司法部关于民事诉讼法律援助工作的规定》.在地方层面,2001年至2007年间,我国24个省出台了法律援助条例.其中《浙江省法律援助条例》从2001年1月1日起施行,2005年进行了修订.
(二)法律援助的相关组织
与法律援助相关的组织,司法行政体系层面,早在1996年12月,司法部便成立了法律援助中心.为了对全国的法律援助进行指导和管理,2009年司法部专设了法律援助工作司.如今,地方的省、市（地）、县共设有法律援助机构3000多个,专职法律援助工作人员1.2万人.法律援助成为司法行政部门的常规工作.
民间团体层面,我国现存为数不少的社团和民间团体致力于给弱势群体提供法律援助工作.其中最具影响力的中国法律援助基金会成立于1997年,是目前我国唯一一家致力于发展法律援助事业的全国性公募基金会,该基金会的工作是募集资金,为实施法律援助提供物质支持.
另外,律师业作为法律援助工作的主力军之一,在2005年底成立了中华全国律师协会法律援助委员会（后改名为“中华全国律师协会法律援助与公益法律事务委员会”）,领导律师行业自发开展公益法律怎么写作.
三、杭州市余杭区法律援助工作实录
(一)发展进程
杭州市余杭区法律援助中心成立于1998年.成立之初,每年受理援助案件从近百件到近两百件,使人民群众对法律援助工作有了初步了解和认同.从2002年起,余杭区法律援助中心致力于法律援助网络建设.目前已在乡镇社区、区残联、妇联、老龄委、总工会、信访局、看守所、第一劳教所等单位共设立了30个法律援助工作站；2003年起12348法律怎么写作中心与法律援助中心合署办公,充分发挥“12348”法律援助咨询专线面向社会提供免费法律咨询、相关政策信息怎么写作和法律咨询舆情分析三个方面的职能作用；2006年5月,在杭州市率先设立了法律援助临街怎么写作窗口；2008年在全区各村、社区配备了法律援助信息员；随即又开通法律援助信息管理系统,实施法律援助案件网上申报和审批,初步实现法律援助案件“零等待”,构建“一小时法律援助怎么写作圈”；2010年起,将法律援助工作与“一村一顾问”工作联动,让村社区常年法律顾问送法下乡,并代为接受申请,缩短申请到批准的时间,为需要的群众及时提供法律援助.
(二)受案数量及类别
成立13年来,余杭区法律援助中心共受理法律援助案件共计6580起.特别是2008年以来,余杭区法律援助中心在余杭区司法局的领导和大力支持下,大胆创新,援助案件的数量上呈大幅上升趋势（详见“2008-2010年法律援助受案统计表”）.
2008-2010年法律援助受案统计表
从受案类别来分析：民事案件主要涉及劳动报酬、工伤赔偿、人身损害、离婚、赡养、抚恤金、刑事附带民事赔偿等与普通民众利益息息相关的事项；刑事案件则主要是为未成年人犯罪及一般贫困者犯罪提供刑事辩护（详见“2009-2010年法律援助受案类别图”）. 从上图可以看出,民事案件部分2009年到2010年追讨工资占了援助案件的比例高达85%.这与2009年开始的全球金融风暴所引发的对国内经济环境破坏,造成大批企业陷入困境甚至倒闭的现实情况是相契合的.而婚姻家庭、人身损害等与群众利益切身相关的问题,也是援助的重点.刑事案件部分,为未成年人犯罪提供刑事辩护占了高达83%的比例.相对来说,为贫困者及精神病人等提供法律援助的案件比例较小.
(三)着力“维稳”
值得一提的是,余杭区法律援助中心深切领悟到：在新的社会环境下,法律援助工作不应局限于诉讼写作技巧等常规工作的范畴,而应全方位发挥法律援助的权益保障、化解矛盾、维护秩序等维稳功能,为城市和社会的稳定,农村的和谐作出积极的贡献.近年来,在土地征收征用、建设拆迁、环境治理保护、企业重组改制和破产中遇到的涉法涉诉问题时,余杭区法律援助中心积极主动地为弱势群体提供法律援助.
此外,余杭区法律援助中心建立对群体性、敏感性案件的重要事项报告制度,积极探索并建立法律援助介入信访工作机制.针对信访案件的特征开展工作,以“协调关系、理顺情绪、化解矛盾”为指导,成功解决多起疑难复杂信访问题.如在2007年余杭区实施公交一体化改革过程中在矛盾尖锐的临平、余杭、瓶窑三地专设法律咨询接待点,为相关业主全程提供免费法律咨询怎么写作,并为51位业主提供了法律援助；再如2009年森阳家纺、2010年创力纺织、2010年豪足源足浴等群体性讨薪案,余杭区法律援助中心均第一时间受理案件,并组成援助律师团队,为劳动者提供优质高效的法律怎么写作,实现了法律效果和社会效果的统一.
(四)探索和成效
1.优质援助,标准先行
余杭区法律援助积极探索标准化道路,在全国率先编制了《法律援助怎么写作规范》,明确法律援助的申请条件,规定法律援助的接待、审批、指派、承办、质量监督、案卷归档等要求,并高标准实施,高质量深化,使法律援助案件承办过程标准化操作、明示化怎么写作,确保了程序到位、怎么写作到位.作为2009年度杭州市级怎么写作业标准化10个试点项目之一,2010年9月,余杭区法律援助中心所承办的“法律援助怎么写作标准化管理试点”项目通过专家组的验收.
2.以点带面,先进示范
余杭区近年来坚持开展法律援助先进个人和法律援助典型案例的评选,社会影响良好,也在业内起到了积极示范作用.如浙江奇沁律师事务所律师承办的“胡永奎人身损害赔偿纠纷案”,临平法律怎么写作所法律怎么写作工作者承办的“农民工追索劳动报酬案”获选“杭州市‘十大’法律援助典型案例”；2011年初浙江诺力亚律师事务所律师承办的某服饰有限公司群体性讨薪案被省司法厅法律援助工作处推荐为“全国百优法律援助精品案例”.
3.以奖代补,激励为辅
余杭区法律援助工作有政府专项以奖代补基金为支撑,实行奖励激励机制,进一步增强广大法律援助人员的工作使命感和责任感,激发工作整体活力.2004年以来,余杭区法律怎么写作及法律援助经费均在30万元以上,2008年近70万元,2009年突破百万,2010年达到200万元.
4.统一形象,注重宣传
余杭区印制《法律援助怎么写作指南》,配合一村（社区）一顾问工作的开展,由法律顾问入村、入社区进行宣传.怎么写作指南分告知、机构、专线、条例、申请、评议六篇,内容翔实,群众从中可以全面了解申请援助的注意事项、申请条件、流程、应当提供的资料；全区法律怎么写作机构及各镇乡、街道法律援助工作站地址和；法律援助中心咨询及工作时间；还能进行满意度评价.切实的行为有助于群众识别,便于社会监督.
四、法律援助工作应宜以创新促发展
从到地方,均给予法律援助工作高度关注和倾力支持.2010年专项彩票公益法律援助基金项目启动,财政部安排专项彩票公益金5000万元支持法律援助事业.用于中国法律援助基金会资助开展针对农民工、残疾人、老年人、妇女家庭权益保障和未成年人的法律援助.该项目每年可以资助法律援助案件近2.5万件.2010年9月司法部深入开展“夕阳幸福工程·法律援助在行动”活动,专注于对老年人法律援助.鉴于近七成刑事被告人没有委托律师,而符合法律援助条件获得指定辩护律师的不到2%的现实情况,2010年浦东率先在上海为刑事被告人指定公设辩护律师.不设年龄、收入等“门槛”,争取实现刑事法律援助全覆盖.
上述种种举措给我们触动和启示：在“十二五”期间,法律援助工作宜以创新促发展,积极探索专业化、优质化道路.笔者建议在如下方面进行积极探索：
(一)进一步扩大受援人范围,降低法律援助门槛
有观点认为,目前的法律援助存在扩大化倾向,很多受援人并未完全符合法律援助的条件.特别是给予成年的刑事犯罪嫌疑人予法律援助,无异于鼓励犯罪.笔者认为,该观点有失偏颇.相反,法律援助工作应继续贯彻对弱势群体“应援尽援,应助尽助”的原则,进一步扩大法律援助覆盖面,畅通利益表达渠道,完善利益协调机制.
中国的现实情况是：按照年人均纯收入1196元人民币的贫困线标准,中国仍有3597万农民生活在贫困线以下.2009年,城市低保户2340万人,月人均补助160元.即便是在经济发达的杭州市余杭区,绝大多数外来务工人员仍然处在社会的底层,生活困顿不堪.当这些贫困人群面临需要诉讼维权的情况时,谁在听他们说?谁能为他们说?当这些群众因为经济原因丧失权利,同时又遭遇社会群体性冷漠,诉求无法表达,不平无处宣泄时,其心理上的失衡必将是极大的社会隐患.
另外,在这类人员实施犯罪行为无力承担律师费用时,法律援助主动及时介入,从社会效果角度看,不仅能够最大限度地降低其本人对社会的仇恨心理,也能够抚慰其亲属孤苦无依求助无门的心灵,有利于社会安定,可充分发挥法律援助“维稳”的功能,为构建和谐社会怎么写作.从法律角度看,则能够从程序上和实体上保护其权利,免于其因为不懂法而丧失某些权利.正如浦东法院院长丁寿兴所说的：“刑事案件如果没有辩护人的参加,被告人很难提出有效的量刑答辩意见.” 余杭区法律援助中心在扩大受援人范围方面的工作值得肯定.从受理数量来分析,该中心自1998年成立起受案数量逐年稳步上升.近五年来,2007年受理481件,2008年上升为945件,2009年突破千件达到1696件,2010年继续上升到1745件.
以法律援助深度来分析,2011年余杭区法律援助中心设立驻人民法院工作站,完善驻余杭区看守所工作站、驻浙江省第二人民监狱工作站.以看守所工作站为例,专设值班律师提供法律咨询怎么写作,并及时为符合条件者代为申请法律援助.这和联合国开发计划署在我国部分地区试点的“法律援助值班律师制度”不谋而合.
(二)增强对未成年人刑事犯罪的法律援助的力度
根据我国《刑事诉讼法》第151条和第34条的规定,未成年被告人只有在案件进入审判阶段后才有权获得指定辩护人的帮助.实践中通例是：法院在受理未成年人刑事案件后于开庭前十日发函给当地法律援助中心,法律援助中心收到指定辩护函后确定某一律师所接受指定,再由该律师事务所指派律师担任指定辩护人.如此几个环节下来,至少需要花费三天时间,所以指定辩护人会见未成年被告人的时间有时距离开庭时间不足七天.辩护律师与未成年被告人之间的接触时间过短,对其犯罪情况以及心理状况、家庭背景、生活等情况都不能充分了解,更谈不上通过社会调查,走访学校、社区等方式来达到为其全面、客观辩护的目的.指定辩护人在庭审过程中往往就案论案,泛泛而谈,缺乏深层次的辩护意见,不能切实保障未成年被告人的权益.
对此,笔者认为：对未成年人的法律援助不应当仅限于审判阶段,而应贯穿于刑事诉讼的全过程.援助律师介入侦查程序,一方面可以监督侦查人员按法定程序收集证据,避免未成年被告人因为行为能力尚不完全、自行辩护和对客观事实表达能力差异等原因,丧失诉讼权利.可以防止未成年人在侦查阶段、审查起诉阶段作出有罪供述,在审判阶段又当庭翻供,因“认罪态度”不好而影响量刑.另一方面,援助律师越早介入越有利于掌握案情,有利于深入了解未成年被告人性格特点、社会交往、成长经历以及实施被指控的犯罪前后的表现等.
深圳、上海等地已经在有限度地进行这方面的探索.余杭区法律援助中心则进一步将援助范围延伸至二审.承担法律援助义务的律师在一审判决后及时会见,对于有上诉要求的未成年被告人,继续提供法律援助,可有效地防止未成年被告人错失上诉期.
(三)建立法律援助律师名册
法律援助案件的一般程序是申请——审查——受理——指派律师事务所——指派律师.在律师事务所环节,由于资深律师业务繁忙等情况,往往不是指定为援助律师的首要人选.这样,就出现了一个无法回避的矛盾：一方面,本就属绝对弱势人群的受援人无法依靠自己的经济能力聘请法律专业人士提供法律怎么写作而求助于法律援助,他们所面临的问题却往往比一般人更需要优质而专业的法律怎么写作；另一方面,经验丰富的资深律师却不是提供援助的主要人群.从而导致受援人利益最大化无法实现.
笔者将2008年至2010年余杭区已经办结并归档的3247件援助案件的办案人员情况进行统计分析（详见“余杭区2008-2010年法律援助案件办案人员统计表”）后发现：超过两成的案件由法律工作者而非执业律师承办；在律师承办的近八成援助案件中,执业年限在1至5年的年轻律师为绝对主力,其援助案件的比例高达51.82%,而执业年限10年以上的资深律师办案比例仅占13.08%.
结合2010年余杭区登记在册的律师情况来分析,72名律师中,执业年限在10年以上的律师有32名,占比重为44.45%,但其援助案件的数量却只有425件,比重仅占13.08%.有部分资深律师甚至援助案件数量为零.
余杭区2008-2010年法律援助案件办案人员统计表
对此,笔者建议建立法律援助律师名册.具有公益怎么写作意向的律师自行申报,相关部门进行审核决定是否采纳申请纳入名册.法律援助律师名册备存于法律援助中心,对名册内的律师根据其擅长领域、成功案例等进行分级,由援助中心在审核申请时从法律援助律师名册中选定律师案件.
同时,考虑到为受援人提供符合标准的法律援助是《律师法》、《法律援助条例》等规定的律师的义务,也要对名册以外的律师根据其专业特长课以每年一定数量的援助案件要求.
(四)设立法律援助专项基金
由于经济和社会急速转型,贫富差距在一定时期将继续存在.“弱势群体”由于在资源的生产和分配中所占份额相对缩小,在经济、政治和文化生活中的影响力持续下降.而另一方面,随着法律制度的日益完善,诉讼活动逐渐成为一种高度专业化的技术性活动,维权成本高昂.
弱势群体中的特殊群体,如农民工、老年人、残疾人等更为弱势的人群,应得到更大的关注.以未成年人为例,我国在1984年参加并缔结的《联合国少年司法最低限度标准》（简称“《北京规则》”）指出：“未成年人处于成长发育的早期阶段,特别需要在身心和社会发展方面得到照顾和帮助,并且需要在和平、自由、尊严和安全情况下获得法律保护”.
再如目前备受关注的家庭暴力问题.据统计,即使是在妇女地位比较高的浙江,妇女平均受到24.3次暴力侵犯后,才会鼓起勇气告诉亲友或是报警寻求帮助；90%-95%的家暴受害者是女性,两成的离婚因为家暴引发.2008年至2010年浙江省每年有关家庭暴力的信访占全部信访的14.5%；浙江省每年接处家庭暴力案件报警2万余件,即平均每小时会接到2起家暴报警；近三年,全省因家庭暴力引发的刑事犯罪案件1700余件,其中涉嫌故意杀人和故意伤害案件占96%.将家庭暴力的受害者纳入法律援助的范围是符合法律援助本意的举措.
笔者建议在条件成熟的时候,设置针对该部分特殊群体的法律援助专项基金.如农民工法律援助专项基金、残疾人法律援助专项基金、妇女家庭权益保障专项基金（可分设家庭暴力受害者专项基金）、老年人法律援助专项基金、未成年人法律援助专项基金等,对于承担此类案件的援助律师以专门基金进行补助,能够在一定程度上避免经济因素导致指定律师办案质量不高的现象.
五、结语
法律援助是一项扶助贫弱、保障弱势群体合法权益的社会公益事业.法律援助实践了“公民在法律面前人人平等”的基本法律原则,改变了贫困者无力诉讼,权利屡遭侵犯的失衡状态,最终实现实质正义.笔者认为,在新的时代背景下,应积极探索援助方式的多样化,继续扩大法律援助覆盖面,以创新促发展.