本站原创摘 要 在我国,军事法规是军事法体系的重要组成部分.军事法规作为一种军事立法的形式事实上已经被普遍认同.目前,中国特色的军事法规体系已经建立并得到逐渐发展.然而,军委制定军事法规在学界存在争议.建立更加完善的军事法规体系对于依法治军的进一步实施有着重要作用.
关 键 词军事法规 军委 军事立法 立法权
作者简介：朱娱函,中国人民部队学院.
中图分类号：D921.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）05-148-02
我国的军事法规,是由国家最高军事机关根据宪法和法律赋予的权限,为调整军事领域的社会关系而制定颁布的规范性法律文件的总称.军事法规仅次于宪法和军事法律,是军事法体系的重要组成部分.在《中华人民共和国国防法》和《中华人民共和国立法法》实施之前,军委的军事立法权一直存在争议.然而,在我国,军委制定军事法规具有其存在的合理性.目前,为进一步推进依法治军的进程,有必要继续完善军委的军事法规立法.
一、军委制定军事法规的发展历程
虽然,我国在法律上对军委有权制定军事法规的明确规定的时间较晚,但军委制定军事法规由来已久.在战争年代,军委及其总部就制定了许多关于规范军事活动和军人行为的军事法规,而且还行使了政权机关的立法职权,制定了在革命根据地适用的重要法律.新中国成立之后,军委一直在行使军事法规立法权.这一时期,军委和各总部共同制定了包括共同条令和《中国人民解放军政治工作条例》在内的许多重要军事法规和军事规章.然而,1954年宪法并没有明确规定军委拥有具体的立法权.知道1982年,宪法确立了军委领导全国武装力量的权力.1988年,军委成立,为军事法规提供了强大的立法保证.1991年,军委正式提出“依法治军”作为军队建设重要的的指导方针.随着对军委军事法规立法权的争议的扩大,有的法律开始对其进行规定.《中华人民共和国国防法》开始规定军委的军事法规立法权.在《中华人民共和国立法法》中也规定：“军事委员会根据宪法和法律,制定军事法规.”这样,军委的军事法规制定权有了法律上的明确规定.此后,随着依法治军进程的推进,军委的立法工作也向着科学化、体系化的方向发展.2001年,军委又提出了建设中国特色军事法规体系的目标.到目前为止,军委指定的军事法规已有二百多件.可见,军委制定军事法规在我国有较长的历史,是人民军队的特色.
二、军委军事法规立法权的法理探讨
在我国,军事立法主体分为四级：全国人大及其常委会,国务院和军委,国务院各部委、军委各总部,各军区、军兵种.在学界一直对军委制定军事法规有争议,笔者认为军委的军事法规立法权在事实上已经存在,法律上也得到了全国人大的认可.
(一)从立法权的角度,军委有权行使军事法规的立法权
政治要求立法权与行政权、司法权分离.在我国,人民是立法权的归属主体.全国人民代表大会及其常委会是立法权的行使主体.全国人大及其常委会享有最高的立法权保证了归属主体和形式主体的统一.立法权分为广义和狭义.狭义的立法仅指国家制定法律.军事立法权当然也应由国家立法机关享有.广义上的立法,是指有权机关制定法律、法规和权威性规章.这种国家立法与授权立法相结合的形式是必要的.军委作为最高国家军事机关可以享有制定军事法规的立法权.军委的立法属于广义的立法中的授权立法.虽然,这种广义上的立法已经得到国家法律的承认,也可以看作是得到了最高国家立法机关的授权.然而,军委是军事领导机关,制定军事法规的立法权却是一种法律上的权力.如果得不到制约军委制定军事法规会造成立法权与人民的分离.因此,军委的立法权又必须受全国人大的监督.
(二)从实际的角度,军委在军事立法中发挥着重要作用
在《中华人民共和国国防法》和《中华人民共和国立法法》颁布之前,对军委制定军事法规争议较大.主要在四个方面：第一,宪法规定军委领导全国武装力量,是否可以推出军委的军事法规立法权.持否定观点的认为军委是全国武装力量的领导机关,法律没有规定其有军事法规立法权.持肯定观点的认为领导全国武装力量包括制定军事法规,可以推出军事法规立法权.第二,宪法是否可以采用默示方式规定军委的军事法规立法权.持肯定观点的认为宪法是我国的根本大法,有些事项不必一一规定,不必拘于形式.军委制定军事法规可以从宪法精神中引申出来.正如军事立法权分为明示和默示的方式.军委的军事法规立法权是一种默示.第三,虽然许多法规规定了军委制定军事法规,但是却因为不是全国人大颁布的而得不到全国人大的授权.学界也一直不承认军委的军事法规立法权.例如,《军事法规军事规章条例》规定,除了应由权力机关权力机关制定的军事法律以外,军委可以就以下事项制定军事法规.《中华人民共和国军事设施保护法》规定,国务院和军事委员会根据本法制定实施办法.《中国人民解放军立法程序暂行条例》规定,军委制定军事法规.这些法规虽然都规定了军委的军事法规制定权,却都不是全国人大制定的.授权立法由西方传入,它由被批评到被接受是社会发展的需要.然而,这种授权立法必须受法律的规范.军委的军事法规立法权只能由国家最高权力机关授予.这些法律不是由全国人大制定的,不能看作是得到了全国人大的授权.在《中华人民共和国国防法》和《中华人民共和国立法法》颁布之后,争议可以得到平息.《中华人民共和国国防法》和《中华人民共和国立法法》是全国人大制定的,可以看作是全国人大对军委的授权.
笔者认为,军委具有军事法规立法权.事实上,军委已经制定了大量的军事法规,在军内颁布执行.战争年代军委根据当时的形势需要制定了许多军事法规,起到了相当大的作用.不可否认的是,我国人民军队的历史和当时的战争形势促成了军委制定军事法规的事实.军委制定军事法规符合我国国情,可以作为一种立法形式.然而,毕竟在现代社会公权力必须是法律赋予.一种行为在事实上存在其合理性,必须由法律对其进行规定使其具有合法性.全国人大已经通过制定法律的形式对军委进行了授权,军委可以制定军事法规. 三、完善我国军委的军事法规立法的立法建议
军事立法是国家立法的重要组成部分.军委作为军事立法的重要主体更应该遵循法律制定军事法规.我国由于许多原因,法治建设曾出现空当.但是,如今应该以法律的方式确定军委的军事法规立法权.
(一)宪法中对军委的立法权作出明示规定
在《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国立法法》颁布之前,存在的争议较大.这两部法律虽然是全国人大制定的,可以看作是全国人大承认了军委的军事法规立法权.然而,宪法仍然有必要作出规定.法律注重的是形式,没有形式,法律的内容就不存在.军事法规的制定涉及许多军事事项,应该十分慎重.为了保证军事法体系的完整,促进军事法的发展,必须对军委的军事法规立法权作出规定.在《中华人民共和国立法法》和《中华人民共和国国防法》的第一条规定：“根据宪法,制定本法.”在军委的军事法规制定上,宪法并没有作出规定,“根据宪法”就不准确.因此,宪法中的规定十分重要.笔者认为,可以在宪法修正案中对军委的军事法规立法权作出规定.
(二)全国人大对军委的监督需要进一步完善
对军委制定军事法规的法律规定还存在很多疏漏,有待其他法律对其作出进一步完善.在我国宪法中,规定了全国人大对军委的职权进行监督.然而,在具体监督方面仍然是空白.全国人大有权对其他国家机关的立法进行立法监督.然而,立法法中对全国人大的立法监督进行了规定,却将军事法规排除在外.为了保证我国军事立法体制的统一,完善军事法体系,必须对全国人大对军委的立法监督作出规定,军委要在全国人大的监督下,避免立法随意性.
(三)对授权立法进行有效规范
全国人大授权军委制定军事法规是一种授权立法,军委授权军委各总部、军区、军兵种制定军事规章是一种再授权立法.在没有确定军委的军事法规立法权时,军委的再授权立法还有待完善.因此,全国人大在确定军委的军事法规立法权后,要对军委的再授权进行规范.军委,各总部、军区、军兵种要在法律规定的范围内进行军事立法.全国人大可以运用法律对授权立法进行规范,对法律保留事项进行规定.