我国民事公益诉讼的法律构建

【摘 要 】公益诉讼不仅被理解为保护那些超越了个体利益、私人利益之公共利益的诉讼形式,有时也用于指称一种承认纸上的法与实践中的法之间存在差距的法律观念.民事公益诉讼因涉及“公益”纠纷和保护,使得它与涉及“私益”纠纷和保护的传统民事诉讼相比较而成为一项特殊的民事诉讼制度.

【关 键 词 】公益诉讼 民事公益诉讼

中国自1996 年1 月出现第一起公益诉讼至今,公益诉讼在中国的发展已逾十年.

近年来,随着一些公益诉讼案例的出现并引起广泛的社会关注,公益诉讼逐渐成为理论界、司法界、市井百姓讨论的热点话题,并且日益频繁地出现于各种媒体报道中.公益诉讼不仅被理解为保护那些超越了个体利益、私人利益之公共利益的诉讼形式,有时也用于指称一种承认纸上的法与实践中的法之间存在差距的法律观念,即当法律对某个特定群体规定了一定的保护措施后,但在实际的社会生活中,这些保护措施的规定可能由于逃避、漠视或者敌意而无法发挥作用时,司法介入就有助于确保遵循现存的规则和标准.也就是说,公益诉讼不仅指一种保护公益的诉讼形式,同时也指一种捍卫法律尊严的手段.公益诉讼（Public Interest Litigation） 当前已成为一个符号、一种大众性的话语机制,给予缺乏权利保护手段的人以关注和声音.对于那些被边缘化的群体而言,公益诉讼有时是进入政治生活的惟一或者最不昂贵的入口,为他们参与社会治理提供了合法的途径.同时,公益诉讼也是推进社会法治化进程的有效方式.

民事公益诉讼因涉及“公益”纠纷和保护,使得它与涉及“私益”纠纷和保护的传统民事诉讼相比较而成为一项特殊的民事诉讼制度.至今,民事公益诉讼在我国尚不是现实的法律制度.但构建民事公益诉讼法律制度的必要性已为大多数专家学者和法律实务工作者之共识.

一、建立民事公益诉讼制度的必要性

首先,公有制经济在我国整个国民经济中占据着主导地位,对国有资产进行有效的司法保护是司法活动的重要任务.现实生活中侵犯国有资产的情况却屡见不鲜,层出不穷.许多地区或企业,为地方利益、小集体利益甚至个人利益,趁企业转制或中外合资等机会低价出售和评估资产价值,使国家利益遭受重大损失.

其次,经济建设过程中暴露出的日益严重的环境污染和破坏自然资源等问题,极大的损害了国家和社会公益.包括电视台在内的诸多新闻媒体,经常报道这样的消息：某某地区引进或建立严重污染环境的制造加工企业,致使当地的空气或水质遭受严重破坏,曾经的清泉之乡变成了方圆数里之内找不到卫生饮用水的地方.许多地方乱砍、乱伐、乱开采的现象屡禁不止,当地的森林绿化以及矿产资源遭受严重破坏,甚至造成土地沙化、地表下沉,严重危机当地居民的生存环境.对于这些问题,由于行政执法强制力相对较弱,或行政执法存在着盲点等原因,往往屡禁不止或力不从心.甚至相关管理部门出于地方保护主义、小集体利益、个人利益或缺乏相关意识等种种原因,没有采取救济手段.加入世贸组织后,贸易进口的外资进入渠道更为畅通,一些严重污染环境的企业可能打着外资的旗号进入中国市场,工业垃圾进口将为我国的环境执法带来更大的困难.尤其是在西部大开发过程中,更应当强化环境保护意识,强调可持续发展,不应当继续发达国家“先发展,后治理”的老路子.

第三,经济体制改革过程中暴露出的地方保护主义、行业保护主义以及行政垄断行为,严重破坏了国家宏观调控政策的顺利实施,在很大程度上扰乱了国家的正常经济秩序.对此,单纯依靠行政部门的监管显然是不够的.这其中原因很多,最主要的有两点：一是工商、卫生、质检等管理部门的监管能力和人力资源有限,不可能面面俱到；二是地方行政执法部门隶属地方政府,地方保护主义下的政府干预往往使执法的难度增大.因此,必须从强化司法监督着手、建立相应的诉讼制度,在行政手段不能的情况下,使民众、社会团体和检察机关等可以通过司法诉讼的途径,维护国家宏观经济政策和正常的经济秩序.

第四,市场经济条件下,检测冒伪劣商品以及欺诈等侵害消费者权益的案件屡有发生,消费者除通过或向工商局等部门投诉外,如果以受害者个人身份对厂商或销售者提起诉讼,按照民事诉讼法的“不告不理”原则,法院判决只能针对不法生产者或销售者对消费者个人造成的损害做出赔偿判决,往往不能对其非法的生产或销售活动做出有效的惩罚性判决或颁布禁止令.王海打检测,本是出于打击制检测劣商品活动、维护消费者权益的良好目的,但却受法律限制――我国的民事诉讼法规定原告必须是与案件有直接利害关系的当事人,不得不先购写伪劣检测冒商品,而后才可以消费者身份进行诉讼,但实践中,这种做法风险太大,同一法院往往做出截然相反的判决,而且一旦败诉,原告往往背负沉重的负担,不仅购写伪劣商品的钱款不能得到补偿,而且要承担相应诉讼费用.

因此,为了能够切实地通过法律途径维护国家利益和社会公共利益,在民事诉讼法中确立公益诉讼制度已成为迫切需要.

二、我国民事公益诉讼现状

我国目前缺失公共利益民事司法保护制度.

近年来,随着人们法制意识的不断增强,公益诉讼案例不断增多,纵观这些带有公益性质的诉讼,发现其结果大多不尽如人意,主要有以下几种结局：

1.受害者无法或不愿意提起诉讼.以国有资产流失案件为例,国有资产属于全体公民,国家机关依照全体公民的授权管理国有资产.但对于国有资产的流失,公民却无法直接提起诉讼,而国有资产管理部门往往以不具有法人资格为理由拒绝提起诉讼.例如,在湖南省岳阳县的一个案件中,受害者县日用杂品公司和其主管机构县供销社明确表示不愿意提起诉讼,而岳阳县国资办表示不具备法人资格,有管理权而无诉权.最后,不得不由县检察院提起民事公诉,追回国有资产.

2.法院以“非适格当事人”为由不予受理、驳回起诉或判决原告败诉.如浙江台州画家严正学对设在小学隔壁所进行多次,行政机关未予理睬,于是起诉椒江区文体局行政不作为,椒江区法院以严正学不是受害者为理由判决严正学败诉. 3.受害者虽然胜诉,但未达到预期的维护公益的效果.河南人葛锐以郑州市火车站厕所收费违法为由起诉郑州铁路分局,案件经过近三年的审理,法院最终判决葛锐胜诉,郑州铁路分局返还葛锐0.3元厕所收费,并承担一审、二审诉讼费用各50元.然而根据媒体的报道,郑州火车站在官司败诉后,还在继续收取入厕费用.

造成上述困境的原因是多方面的,其中之一即在于我国现阶段在制度和理念等方面的欠缺,导致民事公益诉讼制度的建立面临着诸多障碍.主要表现在：

对于非直接受害人而言,法律上的障碍直接就来自民事诉讼法对起诉主体资格的限制.根据我国民事诉讼法第108条的规定,原告必须是与案件有直接利害关系的当事人.显然,这种规定限制了个人和大多数的组织单位提起公益诉讼的权利,甚至从根本上排除了社会个人和有关组织单位作为原告提起民事公益诉讼的可能.

对于直接受害人而言,其障碍主要体现在：（1）受害者比较分散,重复诉讼,耗时费力并可能引起法院裁判的矛盾.由于缺乏最起码的判例制度,即使原告“侥幸”赢得官司,这种公益官司的“溢出效应”也是相当有限的.如某位公民就酒店就餐不的行为提起诉讼,法院也判决该公民胜诉,但这一结果的效力只限于本次消费行为.下一次,该公民到酒店用餐,酒店仍然可以不,其他人也得不到.你要维护自己的权利,就只能再次为自己打一场官司.（2）起诉的成本一般要高于可期待利益.正如美国著名经济学家诺思所言：“如果私人成本超过私人利益,个人通常不会愿意从事活动,虽然对社会来说可能有利.”在起诉者一般居于弱势地位的情形下,个人通过传统民事诉讼获得的利益远远低于为获得救济的耗费,在诉诸法律主张权利对其而言极不经济的时候,权利人起诉的原动力便会大为削弱.（3）法律责任制度不完备,法律制裁措施不力.民事公益诉讼建立在民事诉讼基础上,法院裁判案件当然要适用民事责任之规定.但我国现有的民事责任方式显然难以胜任维护社会公共利益的重任的.一方面,损害赔偿是常用的民事责任方式,但在垄断案件、环境污染案件等大规模损害案件中,社会公共利益的损害难于精确计算；另一方面,当违法行为已经发生,而损害赔偿、赔礼道歉、恢复原状等措施又难于达到维护社会公共利益的目的的情况下,对违法行为人予以罚款、限制或抑制其行为能力如吊销许可证、执照等,更能够充分发挥法律的制裁功能,并能避免其再度违法,但这些措施属于行政责任方式,法院无权采用.因此,让法院仅仅在现有的民事责任的框架内对民事公益诉讼案件进行裁决,民事公益诉讼将难于发挥其应有的作用.

三、我国民事公益诉讼制度的建构

民事公益诉讼实质上是民事诉讼,是特殊的民事诉讼.因此,民事公益诉讼制度构建既要建立在一般的民事诉讼的理论基础之上,符合一般的民事诉讼要件,同时因其自身的特殊性,有必然会对一般的民事诉讼的具体制度有所突破.

首先,民事公益诉讼必须符合民事诉讼的一般理论,比如必须有引起诉的原因,即发生纠纷或实际侵害；适格的当事人；既判力理论,判决的执行等,此不赘述.

其次,主要谈谈我国民事公益诉讼的法律构建的几个特殊问题.

（一） 民事公益诉讼的范围.民事公益诉讼是因社会公共利益受到非法侵害而引起的民事诉讼.可见,其诉讼范围应限于公共利益受到侵害.什么是公共利益?这是一个边界很难界定清楚的问题.我国目前涉及公共利益的案件基本采模糊概念,大家都觉得公共利益是存在的,但它是个什么样子实在说不清楚.所以,现实中出现了很多打着“公共利益”的旗号严重侵害公民权利的情形.真正的为了公共利益而迫使私权让步往往不能依法只能依“感觉”或依“良知”.我国民事公益诉讼法律制度的构建必须严格界定“公益”范围,寻求“公益”和“私益”的平衡保护.这里还有一个问题,公共利益是指“大多数人的利益”,即侵害公共利益就是侵害大多数人的利益.那么,一个人的利益受到侵害,受害者不诉或不能诉,偏有路见不平拔刀相助者代为起诉,该不该纳入民事公益诉讼范围也应慎重对待.笔者认为,在处理这个问题时,一定要注意对私权的尊重,同时兼顾对公益的维护.如果受害者不愿意自己起诉且所受侵害带有较明显的私益性,应当尊重当事人的意志.如果受害者不能起诉且所受侵害带有较明显的公益性,如情节较严重的家庭暴力,则应当纳入民事公益诉讼的范围.

（二） 民事公益诉讼的当事人.民事公益诉讼的当事人问题主要是指谁来做原告.因为民事公益诉讼仍然是民事诉讼,所以原告问题仍应在民事诉讼框架内解决比较合理.根据民事诉讼当事人适格理论,民事诉讼的原告必须是与民事争议的实体权利有直接利害关系的人.民事公益诉讼显然不能受这一限定,否则既不符合民事公益诉讼的本质也不能很好地实现民事公益诉讼的价值.但是民事公益诉讼原告还是应该要符合主体适格的要求,只不过可以对当事人适格理论有所突破.笔者 认为这种突破是可以接受的,是理论随社会实践变化的一种发展.

其实,公民参与公益诉讼不应该存在当事人适格问题上的障碍.公民社会的建成与发展已经赋予了公民社会主体的地位.社会公共利益关乎每一个公民的切身利益.例如,湖南一村支部书记状告财政局购写豪车案,村支部书记在主张自己有资格起诉时声称自己是公民,是纳税人.财政局违规使用纳税人的钱购写豪华轿车,任何纳税人均得以利害关系人资格提起诉讼,保护社会公共利益.在公民参与民事公益诉讼中,不要人为地设置主体适格问题上的障碍,任何公民都可以以适格当事人的身份提起民事公益诉讼.

目前关于民事公益诉讼的原告主要有两个.一是检察院,二是公民（包括组织和团体）.笔者认为检察院应成为民事公益诉讼的主要主体.首先,国家公权力机关保护公共利益是其职责.检察院是国家公权力机关,在我国,检察机关担负着追究犯罪等严重危害公民人身权利及国家社会公共利益的行为的重任.在犯罪领域,当公民无法自力救济所受到的侵害时,就由检察机关提起诉讼进行公力救济.危害国家安全和社会公共安全和利益时,检察机关当然地行使公权力,追究犯罪,保护社会.所以,保护社会公共利益是检察机关的职责.民事公益诉讼从性质上与刑事诉讼是一样的,不同的仅在于程度而已.检察机关应当成为保护公共利益的主要力量.其次,公权力机关有资源优势,更利于保护公共利益；参与民事公益诉讼是需要成本的,无论是时间的还是金钱的,对公民个人而言都是不小的负担.检察机关与公民个人相比,拥有绝对的资源优势,可以更好的保护社会公共利益.最后,检察院是特定司法机关,司法实务中诉讼程序便于操作.检察院与公民个人相比,更娴熟于司法活动,能够更好的保障司法程序的进行,使民事公益诉讼司法实务操作更容易实现.

所以,我国在设计民事公益诉讼制度时要考虑将检察机关作为起诉的主要力量,同时要充分考虑公民参与,为公民参与公益诉讼留下广阔的途径,这不仅对保护公民与社会权益有重要意义,更对推进社会法治进程意义深远.

（三）民事公益诉讼的既判力问题.既判力即民事判决确定的实体权力对法院和当事人具有的约束力.民事判决对当事人约束力要求当事人必须特定.民事公益诉讼中被告是特定的,但原告的特定性就不好界定,因为诉讼结果是原告要么享受权利要么承担责任,那么这个权利或责任主体到底该是谁,是检察院或提起诉讼的公民还是“大多数人“?这个问题直接关乎生效判决的执行问题.

综上所述,我国民事公益诉讼法律制度的设立是必要的,制度设计的理论研究已取得了丰硕成果,制度框架已具雏形.但在制度设计的具体细节上还须慎而又慎,以免影响实务操作,使制度设计落空.