本站原创摘 要 ：美国是世界上较早建立政府信息公开制度的国家之一,其制度的立法体系、基本原则和救济途径设立较为完备.特别是《信息自由法》确立的“公开为原则,不公开为例外”的基本原则,成为世界各国的立法典范.本文通过对美国政府信息公开制度的历史演进分析研究,提出完善我国政府信息公开的合理化建议.
关 键 词 ：政府信息公开；知情权；信息自由法
美国是世界上政府信息公开制度比较发达的国家之一,美国法律重视信息公开,以及具有开放政府的价值观,以保护公民不受限制地合法利用联邦政府的信息.美国颁布的《信息自由法案》内容规定完备、司法审查制度完善和实践经验丰富,使其成为世界各国效仿的典范.在美国信息自由法的影响下,自本世纪70年代以来各国纷纷制定了有关的法律,并使政府信息公开制度成为当代各国公法领域中最有创造性的一项制度.
一、 美国政府信息公开法律制度的历史演进
（1）美国早期的政府信息公开制度雏形
美国的政府信息公开制度始于首批欧洲殖民者到达美洲时期.他们传入大量本国或资助他们探险的国家的法律法规,并由此开创了美国的法律体系.一直到19世纪初,美国独立战争前夕,仍属于英国殖民地的“美国”对“宗主国的权利”（皇家统治者和殖民地立法机构的秘密活动、记录档案的公开可获得性以及对个人隐私的应有尊重等方面）产生严重的不满.1787年的费城制宪会议开始制定《人权法案》.会议讨论了出版物管理问题,詹姆斯威尔逊提出：“人民有权知道他们的写作技巧人在做什么或已经做了什么,隐瞒它们的议事录不应该是立法机关的权利.”遵照这些意见,联邦议会迅速为法律和条约的印刷发行、国家文件的保存做准备.尽管当时没有明确规定政府信息公开制度,但为美国的政府信息公开制度产生奠定了基础.
（2）《行政程序法》
第二次世界大战前,公民无权要求政府公开行政活动,联邦政府的信息是否公开,由行政机关自由裁定.第二次世界大战后,随着政治的发展,人民对政府信息公开的需求不断提高.美国前总统约翰逊曾经说过“：在国家安全许可的范围内,人民能够得到全部信息时,政治才能最好地运行.”1946年,美国颁布《行政程序法》,首次规定了政府信息公开法律制度.该法第3节规定了公众有权获到联邦政府的相关信息,并有权要求各政府机构把信息发布在《联邦政府公报》,该《公告》亦被称之为,“公众获得信息或者提出建议和要求的特定地点和方式”.美中不足的是,《行政程序法》赋予了行政机关广泛的自由处置权.它规定,公众向保管文书档案的单位提出查询申请时,必须先证明自己有“正当理由”,才能提出该项申请,否则保管文书档案的单位有权拒绝申请者的查询申请.当时《行政程序法》并未对“正当理由”予以明确解释,所以,政府经常滥用“国家安全”或“政府机密”等理由,将许多本应公开的政府信息进行掩盖或不予公开.在“冷战”时期,联邦政府行政权利日益扩张,政府信息公开制度名存实亡,杜鲁门和艾森豪威尔前总统甚至先后下达过扣压政府信息的命令.
（3） 《信息自由法》
冷战结束后,美国公众对联邦政府隐匿政府信息日益不满.同时,信息产业突飞猛进的发展,也为《信息自由法》的出台提供了一个有利的契机.特别是在新闻界发起的一场“知情权”运动,美国报纸主编人协会委托纽约《先驱论坛》报的法律顾问、哥伦比亚大学法学教授哈洛德 克罗斯,对美国联邦、各州以及若干市政府的信息政策和司法程序进行全面、系统的考察,并于1953年发表了题为“人民的知情权――对记录和诉讼的合法获得”的调研报告.此报告一经发布就立即被新闻界用来作为争取制定联邦和州一级政府信息公开法的重要依据,为后来国会两院通过《信息自由法》奠定了坚实的舆论基础.
1966年6月,经过新闻界和国会的长期调研,和人们的艰难立法斗争之后,参议院的法案获得美国众议院政府职能委员会批准,《信息自由法》由此诞生.
《信息自由法》的通过,成就了美国政府信息公开制度,同时也为其他各国立法提供了参考.《信息自由法》确立的一项基本原则是,公众有权向联邦政府机关索取任何材料的法律制度,政府机关有义务对公众的请求作出决定.如果政府机关拒绝公众的特定请求,必须要说明理由.任何政府决定都可以被提起复议和司法审查.《信息自由法》规定了信息公开与不公开的标准.根据信息自由法,有九类内容可以作为例外不予公开,但政府机关负有举证责任,证明不公开的材料属于例外.
二、 《信息自由法》
（1） 《信息自由法》的基本原则和适用范围
1.1公开是原则,不公开是例外
《信息自由法》第4条明确规定除本法的明确规定之外,不得以本法为由隐瞒信息,不得以本法规定的豁免为由对国会或其委员会隐瞒信息.这一原则也被大多数国家引用.
2.2适用范围
《信息自由法》适用于联邦政府行政机关所拥有的文件.
行政机关包括总统行政办公室,内阁各部,军事部门,政府公司,政府控股公司,独立管制机构以及行政部门设立的其他公营部门.美国法院将“联邦行政机关”进行了一种功能性的定义,明确了“机关”的概念.同时,《信息自由法》规定不适用于联邦政府选举产生的官员,包括总统、副总统、参议员、众议员,也包括临时过渡总统班子,以及司法机关、私营企业、联邦政府的合同方或受资助方、私人组织,州政府或地方政府.
（2） 申请的程序
《信息自由法》规定,“任何人”均可以提出信息申请,包括个人（包括外国公民）、合伙、公司、协会、外国与国内的政府机关.提出信息申请既可以有理由,也可以没有任何理由.该法不要求申请者必须具有特定的利益或者理由才能申请.但美国没有统一的或者是专门的受理申请的部门,申请者应向“确定拥有材料的政府机关”提出申请,如果申请者不知道哪个政府机关拥有材料,也可一个以上的机关提出. 申请者递交的《申请书》通常包含三个方面,一是说明申请的根据是信息自由法,二是具体描述申请的材料是什么；三是注明申请人的姓名与地址.
（3） 政府接受《申请书》处理程序
1996年《信息自由法》修正案规定,授权政府机关制定相关规章,建立多种灵活处理制度,同时,也要求政府机关在每一种处理制度上,必须符合审慎关注的义务.如果申请人能够表明有“特别的需要和紧迫性”,政府机关可以给申请人修改其申请机会,以便在快速通道内处理.该修正案也规定,将法定决定时限从10天增加到20天.如果申请者提交的申请过于复杂,政府也可通过与申请者协商制定一个完成时限.在特殊情况下,法院可以延长法定的时限,使行政机关可以继续处理信息申请.
三、 美国政府信息公开法律制度对我国的启示
（1） 对美国政府信息公开制度中公开内容和方式的借鉴
从内容上看,美国政府信息公开法律制度并未将所有需要公开的内容一一列举出来,而是规定了不予公开的范围,并且将该范围进行了严格的限制.在方式上,《信息自由法》明确规定了两种公开方式,主动公开和依申请公开,主动公开的信息包括联邦政府的职能机构、条例程序以及相关信息的查询咨询怎么写作,除此之外均属于依申请公开的内容.对于申请理由的规定,只要符合法定程序,既可以说明理由,也可以不需要任何理由就可以查询属于公开的信息.
我国《政府信息公开条例》并没有完全确定“公开为原则,不公开为例外”的原则,使得政府机关仅仅公开依法必须公开的项目,对于其他可以公开的内容不予公开,严重阻碍了公民知情权的实现.我国可以借鉴如下做法：
1.1对于信息公开内容采用国际通行的排除法,即只规定不予公开的信息,其他未列举的均属于应当予以公开的信息,最大限度扩大信息公开的范围；
1.2对不予公开的政府信息范围做进一步的细化分类,并明确限制条件,防止政府机关滥用“保密”或裁量权；
1.3应当删除《政府信息公开条例》第十三条“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”,从而扩大公开范围.有特殊需要的条件限制,把不属于不予公开的和政府应当公开的信息均列为公民可以依法定程序自由查询的范围.
（2） 完善我国政府信息公开法律制度中的审查机制
美国的《信息自由法》取代之前的《行政程序法》,一个重要的原因就是,《行政程序法》赋予了政府机关对信息公开广泛的审查权,这就容易导致了联邦政府滥用该权利,来隐匿部分政府信息.于是,之后出台的《信息自由法》极大的限制了政府的自由裁量权,将该权利转移至司法机关,使得政府机关受到相应的监督和限制,防止权力滥用.与美国相比,我国《政府信息公开条例》并没有明确规定相应的监督机关和制约机制,该《条例》的实施难以的到保障.我国可以借鉴如下做法：
2.1从信息公开的内容着手,明确不予公开的内容,同时“以公开为原则,以不公开为例外”,最大限度地削减政府机关在是否公开信息方面的自由裁量权；
2.2赋予法院一定的审核权,在行政诉讼中行政机关应当负有证明不予公开的行为合法性的义务,同时法院认为权利人申请的信息属于公开的范围时,可以直接裁定公开,并裁决相关机关执行.（作者单位：湖北大学政法与公共管理学院）