本站原创法律援助是县级以上人民政府为了保障经济困难的公民获得必要的法律怎么写作,对符合条件的公民提供法律咨询、写作技巧、刑事辩护等无偿法律怎么写作[1],是维护弱势群体法律赋予的权益得以实现的一项司法救济保障制度.非诉讼法律援助作为提供非诉讼途径的法律援助,是法律援助制度的一种重要形式.在基层推广采用非诉讼法律援助形式,有利于克服诉讼形式的程序严格复杂、周期过长、费用高昂的固有弊端,尤其在基层案件数量激增、司法资源相对有限的情况下,诉讼的弊端常导致纠纷解决途径不畅和阻滞,削弱了司法的权威性,以致威胁到社会的稳定.因此,对基层非诉讼法律援助的开展状况进行调查研究,并通过增强法制宣传、提高怎么写作意识、加大推广力度、完善法律法规制度来在基层进一步推广非诉讼法律援助是很有必要的.
一、基本情况和成效
本次调查的主题为调查法律援助制度在基层的开展状况以及非诉讼法律援助在基层适用过程中存在的现实问题.调查从2012年1月8日开始,至2012年2月11日结束.采用了问卷调查、访谈调查和实地考察三种形式.调查针对调查地下辖的3个镇（城关镇、丰庄镇、东屯镇）,9个乡（僧固乡、石婆固乡、魏邱乡、司寨乡、王楼乡、马庄乡、胙城乡、榆林乡、小潭乡）常住居民共发放了200份问卷,回收有效问卷162份.同时针对作为法律援助主体的司法局（所）等相关单位进行了实地调查,对其负责人进行了访谈.
(一)基层矛盾纠纷的几个明显特点
1.类型增多,诱因复杂
由于经济体制改革、社会结构变动而引发的利益调整、观念冲突等原因,导致现阶段农村基层社会矛盾更加多样和复杂.近年,由劳动雇佣、征地、赡养因素引发的纠纷大幅度增加.在矛盾纠纷的类型中,劳资纠纷、征地拆迁、家庭赡养、婚姻纠纷等方面占纠纷类型比重分别达到了14.2%、19%、16%、22%,达矛盾纠纷总数的71.3%.
2.矛盾主体多元化,群体性纠纷竞出
过去基层矛盾纠纷主体多为个人.现在则是群体性纠纷日趋增多.群体性纠纷占全年纠纷总数比重由过去的8%上升到现在的13%.主要表现村民与村委会之间、经济合作组织之间乃至与政府之间的纠纷.这其中有关拆迁安置、征地补偿和信用储蓄纠纷占绝大多数,并极易由一般性矛盾演变为群体性纠纷.例如：“魏邱乡46名储户联名案”.
3.矛盾不断反复,调处难度加大
由于群众自身素质和一些如超过诉讼时效等历史因素,存在一些非诉讼法律援助无力调解的利益冲突,常使一些矛盾纠纷不能按照调处协议而再起纷争,进而产生了多个二次案件.援助调解导致纠纷调处难度加大.
(二)基层法律援助的实施效果
自调查地的法律援助制度实施以来,援助事业在机构建设、资金筹措、受理案件方面渐进发展,取得了一定的社会效益,具体表现在：
1.法律援助案件数量、质量提升
2011年,全县12个乡镇的1个法律援助中心,11个法律援助工作站共完成各类法律援助案件306件,其中民事案件296件,刑事案件10件.较去年的267件提高了14.6%,特别是2009年以后,办案数连续二年以超过10%的速度递增,共为1300余名困难群众提供了法律援助,挽回经济损失1000余万元.截止今年2月底,全县已援助案件52件.（其中交通事故8件、医疗事故2件、婚姻赡养21件、请求支付劳动报酬12件、工伤赔偿5件、其他4件）,挽回受援人经济损失160.3万元.
除了受理数量上发展,延津县法律援助案件的处理质量也有所提升.县司法局法律援助中心近年来承办的多起案件先后被评为历年的河南省法律援助十大精品案件或优秀案件.中心也多次受到上级司法行政机关和县委、县政府的表彰,多次荣立二、三等功.多位工作人员被河南省司法厅、市委市政府评选为“十佳法律援助工作者”,“社会矛盾化解工作先进个人”和?“新乡市妇女儿童维权卫士”等称号.
2.基层法律援助机构网络完善
延津县法律援助工作开展较早,2003年,延津县法律援助中心和11个乡镇及团县委、工会、妇联、残联等部门法律援助工作站先后经市、县编制部门批准设立.目前,全县在乡镇司法所均已加挂了法援工作站牌子,并确定了法律援助联络员,有了比较健全的法律援助工作网络,为全县法律援助工作的顺利开展提供了较好的组织保障.
二、基层非诉讼法律援助实践问题
虽然近年来非诉讼法律援助事业在基层取得了较为平稳的发展,但在司法实践过程中仍然存在诸多问题.
(一)基层群众对法律援助知悉度较低
在对调查问卷的统计分析中发现,在“您知道法律援助吗”这一问题中,选择“只听说过”以及“根本不知道”的受访者分别有11人,9人,占到调查对象的19.6%.这表明存在很大一部分群众不知道法律援助政策存在.
在“经济困难,受过权益侵害而未寻求法律援助的原因”这一问题中,选择“不知道可以去哪里投诉”选项的受访者达到46%；在“据您所知,哪些机构可以提供法律援助”的问题中,选择村委会、公证处、局、妇联、残联这些不能直接受理法律援助机关的受访者达到63%.这种情况会导致相当多的申请者不能直接找到法律援助直接提供机构.这样,案件就需要经过这些单位部门的引导转交才能到达法律援助机构,从而使申请过程增加很多不必要的繁琐.这些表明相当多的一部分群众对法律援助了解不足,难以享受到国家这一惠民政策的好处.在“您认为现有的法律援助申请程序如何”一题中,多数受援者认为申请程序比较复杂.在调查了解了法律援助机构的审批程序和标准之后我们发现,正常的审批程序并不算复杂,这就和多数群众不熟悉政策,找错部门的主观因素有关因素.
(二)法律援助主、客体较为单一
非诉讼援助的推广需要形式和主体上的丰富.相对于城市丰富的社会文化环境,基层能够提供法律援助的机构部门较为单一.对于对社会法律资源依赖度较高的非诉讼法律援助来说,这无疑是一个非常不利的社会环境. 访谈调查过程中我们发现,受援助主体单一的社会环境所限,法律援助机构受理的案件通常委托给律师处理.从业律师普遍反映,相对于其他案件,法律援助的补贴较低,每件案子平均补贴实际只有100到200元.随着社会上报酬较高的经济纠纷案件日益增多,法律援助案件很多律师只在闲时才愿意接或者根本不接.
统计结果表明,会申请法律援助的申请者以受教育程度相对较高的农民和个体工商户为主,占到了所有申请者的67%,不懂法的群众和流动务工人员很少或几乎没有.而更多的基层纠纷恰恰多发于其余文化素质不高的群众中间,他们在实质上对于法律援助的诉求较别的群体更高却未受到足够的重视和怎么写作,法律援助援助受众较为单一.
(三)援助形式较少,利用率不高
法律援助,尤其是非诉讼形式的援助,对于化解基层矛盾,减轻司法诉讼压力有着重大现实意义.延津县法律援助中心在2008年的“46名农民诉信用社储蓄合同纠纷案”中,灵活运用包括非诉讼法律援助在内的多种法律援助形式,被评为河南省第三届法律援助十大精品案件.该案件过程中,县援助中心采用了诉前调解、法律咨询等形式,多次下到村镇了解案情,协助、安排律师层层解决困难,成功维护了群众利益,以清晰的事实体现了运用非诉讼形式应对基层纠纷的有效性和优越性.
但是,由于基层特殊的社会文化环境,没有城市法律援助中可以利用的高校、NGO、公益律师等社会援助主体,故而援助形式较为单一.仅以调解为、咨询为主.虽然法律援助案件受理数量逐年增多,但相对于同步增长的公诉、自诉案件数量来说,法律援助怎么写作的利用率仍然不算高.
三、存在上述问题的主要原因
(一)从援助主体的角度看
1.宣传指导不足,责任意识不强.在“你是通过下列哪些途径了解到法律援助的”一题中,选择司法行政部门常用的“普法宣传”这一形式的受访者只占13%.“看电视、听广播、读书看报”,等人民群众更容易接触到的传播形式几乎没有.这种情况和司法部门法制宣传途径单一,到达度不高有着密切关系.现有的法律援助宣传途径仅限于每年的法制宣传周、宣传日的户外宣传,影响面小,持续时间短,达不到理想的宣传效果.造成了当群众需要援助,寻求援助时,不知道有政策可以申请,或是不清楚去哪里申请,因此大跑冤枉路的现象屡见不鲜.
除了个为群众别务实做事的公职人员外,援助机构中很大一部分人对责任认识不到位.其原因主要在于学理上虽已将法律援助视为政府的职责负担,但由于其公益性无效益,实际之中也主要是由个别律师来承担.援助机构中大部分人对自身责任不够重视,工作态度较为消极.在对乡辖11个援助站的走访中,有8个援助站在工作时间没有任何人员值守.经了解得知这些人或是去忙活农活,或是经营自家生意,使得其有规避职务之嫌.
2.法律资源客观分布不均,激励措施不足.截至2011年,我国法律从业人员总数约为300万人左右,人均拥有法律资源仅0.00218人,1名法律工作者平均怎么写作人数近500人[2].而这些资源又主要集中于相对发达的城市,能够留在广大基层的法律资源严重不足.这其中能够从事法律援助事业的法律从业人员更是少之又少[3].又因为没有一定的激励措施,使得提供法律援助的律师数量甚少,无法满足广大群众的需求.在实际中,律师提供法律援助后往往得不得理想回报,即使在地区提高了律师的补贴标准,但补贴的发放只按承办案件的数量决定,而非具体到个案的实际情况.
(二)从群众自身的角度看
群众对法律援助了解较少.调查显示,基层群众对一些有关法律援助的法律常识知之甚少.统计数据中,60岁以上的老年受访者占到了总人数的10.4%,50岁以上的中老年受访者比例为24.8%,这其中69.6%的人属于农村户籍.近年来外出务工人员的逐渐增多是基层常驻人口偏老龄化的主要原因.留守在乡下的老人、青壮年妇女、少年儿童的法律知识普遍不足.而且,由于基层群众文化素质普遍较低,法律意识淡薄,依法维护自身权益的能力低下,一旦人身、财产等权益受到侵害时,习惯于传统的行政协调,而不愿意诉诸于法律解决问题,存在着许多陈旧观念.他们往往怕“官官相卫”,自己的权益得不到保障；相信“多一事不如少一事”的保守思想；怕“打赢了官司输掉了钱”,得不偿失；怕复杂而漫长的诉讼程序,耗时费力.也有些农民则根本不知道可以通过法律援助途径维护自己的合法权益,使自己的合法权益不受侵犯.可见这种妥协性选择的实质是一种畸形的和谐,存在着一定的限度.由于不公积聚起的民愤有着时刻喷发的危险.非诉讼形式在目前仅针对一般性的邻里纠纷,调解合议等较为有效,一旦涉及较大的经济、权利利益,不少群众则会立即选择诉讼、途径解决问题,而这种纠纷多是情况严重超出了群众的忍耐能力,由此产生的聚众闹事、越级的事例屡见不鲜.
四、问题解决与推广非诉讼法律援助的构想
(一)推广非诉讼援助,扩大受众类型
法律援助作为政府行为,其所针对的是所有公民.[4]在对基层涉及人员较多,影响较大的群体性纠纷的现实处理过程中,援助中心从最初的排查摸底到立案侦查取证,终于促成双方调解成功,再次显示了法律援助机构在处理复杂涉法事件中的优势和能力.他们与社会律师相比能够调配更多的行政资源和社会资源,与一般政府工作人员和人民调解员相比又具备更为丰富的法律知识.特别是非诉讼法律援助也更适合针对基层纠纷数量大、事务杂的特点,降低上诉率,促进基层社会和谐.因此在处理这类事件中能够发挥积极作用.随着社会主义法制的逐步健全,广大农村有许多纠纷需要通过法律渠道解决,非诉讼法律援助会发挥越来越重要的作用,需要进一步的推广.
首先,鉴于非诉讼援助的社会怎么写作性,应当充分调动基层地区有限的法律资源.基层群众维权涉及到部门很多,应当在各级政府的统一部署下,建立相关部门的协作机制.有关机构和人员在为农民工提供法律怎么写作和法律援助过程中,需要调取相关证据,劳动、建设、、安全生产管理等部门要给予支持和配合,更好地解决基层纠纷中取证难的问题.司法行政机关和法律援助机构在开展为群众提供法律怎么写作和法律援助过程中,要主动与财政、民政、劳动和社会保障、建设、卫生、工商以及公、检、法等部门的沟通与协调,做到信息互通、工作互动,更好地实现法律援助、司法救助和行政执法的衔接[5]. 与此同时,应进一步丰富社会法律援助主体,除在群众诉求较多的企事业单位建立法律援助工作站,或指派法律援助联络人以外,可增加公证、行政复议、仲裁写作技巧等法律怎么写作,使得有法律怎么写作需求的群众少走弯路,更加省心省力.
其次,法律援助援助对象也不应仅限于经济上的弱者,还应将不了解法律的人民包括在内.法律援助部门应在观念上加以把握和了解,进一步推广非诉讼援助[6].对于基层各类纠纷存在的特殊性,比如,农村家庭及邻里纠纷所引发的人身损害赔偿民事案件及刑事案件正逐年上升,农民土地被征用、征地拆迁安置、村委会选举不公、村务不公开等引发的法律纠纷事件也日益增多等.可以采用不同的法律援助形式予以解决,故而有必要针对农村设定一些特殊法律援助形式,扩大援助范围.
非诉讼援助形式的的推广还应着力于改善援助主体待遇补贴,提高办案积极性.首先,要提高司法行政人员待遇.随着人民群众对法律援助的逐步了解,维权意识的增强,法律援助工作的日益扩展和完善,基层群众对法律援助的需求会逐渐增多,法律援助经费补贴机制需要进一步完善提高.相对于其他案件来说,法律援助所需费用更多,特别是基层农民的法律援助.援助工作者在取证和其他诉讼活动中需给予充分的经费补贴,才能保护援助工作者的积极性,同时也有利于保证法律援助怎么写作的质量,实现真正意义上的权益保障.其次,要提高社会援助主体补贴.提高基层社会援助主体补贴工作的主要内容就是提高从业律师的工作补贴.作为一种行政怎么写作的社会补充资源,基层律师在数量上就处于劣势,能从事法律援助案件的律师更是难能可贵.在缺乏高校、NGO（非政府组织）、公益律师等社会援助主体的现实情况下,应当珍惜这些法律援助资源.
(二)加大宣传力度,提高法律援助知悉度
首先,增强法律援助特别是非诉讼法律援助的宣传,开展多种形式的指导教育.统一部署法律援助宣传活动,加大法律援助宣传的广度.结合“315”、“124”等维权日、法律宣传日等活动开展大型法律援助宣传,在主要街道、社区悬挂过街横幅,村镇粉刷标语；制作法律援助公示栏.并通过在农村发放法律援助宣传资料、送法下乡、法律咨询等传统的宣传形式和利用报纸、杂志、电台、电视、网络等媒体开展宣传,进一步加大对法律援助工作的宣传力度,努力使“请不起律师、打不起官司”基层困难群体了解认识法律援助这一利民政策,形成“有矛盾,找非诉讼援助”的思想意识.
其次,加强法制指导,提高怎么写作效率.多数法律援助工作是被动地实施的,必须先有农民提出申请才能启动.因此,必须激发农用法律援助法律武器的积极性.必须通过多种渠道,如通过报纸、杂志、电台、电视、网络等媒体,结合农民农闲时间,发放宣传资料.通过送法下乡、法律咨询等方式方法,加大对法律援助的宣传引导,让农民了解法律援助的基本原则,明确法律援助的条件范围,使其在权益受到侵害时知道怎样去,去哪里寻求法律保护,以解决多数群众“不知道去哪里投诉”而乱投医,导致怎么写作效率繁琐低下的问题[5].
对基层法律援助各方面现状的调查分析,显示了法律援助机构在处理基层涉法事件中的优势和能力.他们与社会律师相比能够调配更多的行政资源和社会资源,与一般政府工作人员相比又具备丰富的法律知识.法律援助形式特别是非诉讼形式对于化解基层矛盾纠纷,降低司法部门的、诉讼率,构建社会主义和谐新农村意义重大.只有将这一政策形式真正完善推广下去,才能维护广大基层的稳定,最终实现社会主义和谐社会的远大目标.也是本次调查的意向之所在.
基金项目：司法警官学院2011年度学生科研创新能力培养专项项目,项目编号XYX201134.项目主持人：李俊杰,课题组成员：王俊蓉,王长城,贾蓉.指导教师：王宪国.