本站原创[摘 要]集体林权流转制度改革是我国林权改革的核心.但目前我国林权流转的专门性法规缺失,林业资源价值评估手段落后,现行的采伐政策不合理以及行政行为的直接干预等问题阻碍了林权流转的顺利进行.笔者从建立专门的林权流转法规,完善我国《森林法》,改革现行的森林采伐制度,政府做好适度引导等方面提出完善我国林权流转制度的建议,以期能够为我国林权改革的顺利进行提供一些理论参考.
[关 键 词 ]林权；林权改革；林权流转
集体林权制度改革的实质就是林权的确定和流转,通过确定林权明晰产权,通过林权流转盘活资产,使森林资源在林业资产增长过程中得到增加和优化,林农得到增收.但由于我国还处于林权流转的初级阶段,在林权流转方面的实践经验比较缺乏,法律体系建设相对也比较滞后,因此森林资源流转市场虽然很活跃,但是流转不规范、侵害林农利益等现象经常发生,还存在着许多函待解决的问题.如何从法律上为林权流转提供支持,保证林权流转中各利益相关主体能够自由地主张自身权利,这是林权流转体制急需解决的问题.
一、我国林权流转的法律依据
目前我国关于林权流转的法律规定散见于《宪法》、《土地管理法》、《森林法》、《农村土地承包法》、《物权法》等法律之中.
1982年《宪法》第9条确认了森林资源的国家所有权和集体所有权,1988年《宪法》修正案增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”,这是我国有关林权流转的最高层次立法,为其他法律关于林权流转提供了宪法依据.1998年修正的《森林法》第15条规定是当前我国具体指导林权流转的最重要的法律依据,不仅规定了能够流转的森林、林木类型,也规定了流转的林地使用权的类型,同时也规定了流转的方式和法律限制流转的情形.2004年修正后的《土地管理法》第14条规定,农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产.第15条规定,国有土地可以由单位或者个人承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产.农民集体所有的土地,可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产.《土地管理法》的这两条规定,从土地基本法的角度确认了林地使用权可以通过承包经营的方式进行流转.2002年颁布的《农村土地承包法》是目前指导我国林地承包经营权流转的重要法律依据之一,其中第二章第五节“土地承包经营权的流转”,用了总计12条的内容规定了土地承包经营权流转的方式、流转的基本原则、流转的主体、土地承包经营权流转合同的主要条款、流转的登记以及其他的相关规定.2007年颁布的《物权法》再次确认了土地承包经营制度,土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转.同时可以通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地,依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定,其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转.
除了上述有关林权流转的法律规定,2003年《国务院关于加快林业发展的决定》从政策的层面提出了“加快推进森林、林木和林地使用权的合理流转”.2008年《国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》（以下简称《意见》）也指出要规范流转.
二、林权流转法律制度及实践中存在的问题
(一)林权流转的专门性法规缺失导致法律依据不明确、不充分
在林权流转形式方面,现实中林权流转多是适用《农村土地承包法》,但林地与耕地的特性有很大不同,对林权流转可适性不强,《森林法》对出租和抵押却未作规定.面对有关林权流转的法律和政策对林权流转形式规定不一致的情况,《森林法》没有与其他法律、政策很好地进行衔接,这将导致实践中林权流转形式的混乱.目前绝大部分资源分配已经引入市场机制,森林、林木、林地有偿流转现象己经普遍存在,但没有明确的、全国统一的法律规定.关于林权有偿流转的方式、程序以及转让双方的权利、义务和违约责任等皆缺乏规定.
(二)林业资源价值评估手段落后,流转的管理和相似度检测组织不发达阻碍了林权流转的顺利进行
一些省份虽已建立了林权流转的市场化相似度检测怎么写作体系,例如林权流转信息平台、林权流转怎么写作中心等,①但还缺少完备的管理制度和规范操作程序,制约了林地流转市场的发育.值得关注的是,在很多地方转让林地使用权时,由于缺乏专业的森林资产评估机构,没有对林木的生长状况、地理位置、林地的立地条件、交通和市场条件等进行调查,没有进行科学合理的估测,基本上由村两委采取目估毛测法进行简单的估算,随意性较大.这将造成集体资产的大量流失.
(三)现行的采伐政策不利于林权流转的顺利开展
集体林权改革后,林木的产权明晰了,林农拥有林业承包权、经营权,但却没有自由处置权.我国《森林法》规定了严格的森林采伐管理制度,每5年制定1次年度森林采伐限额,采伐数量不得超过此限额.采伐时应申请林木采伐许可证,并按规定的数量进行采伐.虽然《意见》提出“编制森林经营方案,改革商品林采伐限额管理,实行林木采伐审批公示制度,简化审批程序,提供便捷怎么写作.”但是目前林木采伐指标只下到乡镇,林木采伐需逐级审批,手续更烦琐.另一方面由于交通不方便,林木采伐、运输全靠人工完成,林木间伐、采伐的收入除去人工工钱后所剩无几,收益非常低,所以多数林农都选择卖青山的交易方式.为保护森林资源对林木限额采伐无可厚非,但在实施森林分类经营以后,商品林经营仍然执行严格的限额采伐制度就显得不合理.经营者不能根据林木生长特性和市场需求以及经营者自身情况进行自主采伐,这就影响了投资者的资金回收和经营效益,也极大制约了森林、林木、林地流转的良性循环.
(四)行政行为直接介入林权流转侵犯林农的合法权益
现行的法律主要是从方便行政管理方面进行规范,过多地要求流转人做什么和禁止做什么,剥夺和限制了当事人应有的民事权利.②例如强制要求流转登记.在现行的流转法律规定或实践中,都要求流转进行登记,有的地方规定不登记流转就不生效、不受法律保护,没有取得林权证就不能进行流转,这种作法与当前的社会实际不符.再者就是规定流转收入用途.现行的流转法律规定或实践中,规定了林权流转收益用于做什么等等.诸多的规定既不合理,也不可行.