本站原创【摘 要 】我国资源型城市可持续发展立法工作正在前期的准备阶段.立法定位是利益分配的一种标准或准则,它决定了资源型城市可持续发展立法的价值、功能及其在中国法律体系中的地位,因此在立法的前期研究中必须研究资源型城市可持续发展的立法定位问题,包括立法的价值定位、立法的功能定位、立法的位阶定位和立法的内容定位.
【关 键 词 】资源型城市 可持续发展 立法定位
由于资源枯竭、生态环境破坏严重等问题,资源型城市成为我国经济和社会发展问题突出的典型地区.国家高度重视资源型城市可持续发展问题,出台了一系列政策和法规.据统计,该领域相关的行业性法律有9个、国家相关部门的规章约30个,此外还有“一市一策”、“一时一策”的地方政策若干.实践证明,单纯依靠国家政策和行政规章来规范资源型城市发展,存在横向和纵向协调性不足、长期稳定性差、系统性差等弊端.
本文主要是从法理层面对资源型城市可持续发展立法的立法定位进行研究.从某种意义上说,立法是利益分配的过程,立法定位则是利益分配的一种标准或准则,它决定了资源型城市可持续发展立法的价值、功能以及其在中国法律体系中的地位.
立法的价值定位
美国著名法学家博登海默认为,“在作为其社会广大成员共同的价值观念的凝结物的宪法和法律中,价值判断有着十分重要的意义,法律中所要排除的只是个人的价值判断,而不是社会性的价值判断.”①资源型城市传统的经济发展是以“两高一低”(高开采、低利用、高排放)模式运行的,其基本价值判断停留在“追逐经济利益最大化”层面.日益严峻的生态和社会问题正是人们在利益最大化理念指导下片面追求经济增长所造成的.因此在对资源型城市可持续发展的立法过程中,必须确立一种新的价值判断标准,即“可持续发展”.
“可持续发展”价值观要求资源型城市的可持续发展法所确立的基本法律制度,不仅要体现经济发展与自然资源利用之间的可持续,还要体现经济发展与社会发展之间的可持续,即要兼顾保护生态环境和资源、促进经济发展与社会发展.立法应按照“可持续发展”标准来确定何种行为和利益是正当的,是值得保护的.凡是有害于可持续发展的行为应该被禁止,不利于可持续发展的行为应该被限制,有助于可持续发展的行为应该得到肯定和保护.
立法的功能定位
法的功能是指“立法者为达到对社会的控制,在一定的价值观或立法目的指引下,预设于法律中并期望通过法的实施而形成一种积极的客观社会后果,以利于实现法律的目的或价值的预期”.②在“可持续发展”立法价值的指引下,资源型城市可持续发展法的功能应集中体现在对资源、经济与社会三者利益关系的平衡上.具体表现在促进资源型城市提高资源利用效率,保护和改善环境,确保经济持续、健康、协调发展,保障居民生存权利,实现社会全方位可持续发展等方面.资源型城市可持续发展能的发挥,取决于其制度的设计能否规制和诱导人们的行为朝着推动环境保护与恢复、促进人类与自然和谐共处、充分保障人权的方向演进.
立法的位阶定位
在立法的基本理论中,法律是有位阶的.如果从法律位阶视角来定位,应当将资源型城市可持续发展立法列入法律中的非基本法律序列.具体原因分析如下:
从《立法法》的基本原理视角分析.在我国法律体系中,宪法位于法律体系顶端,具有最高法律效力,它是制定一切法律和行政法规的依据.法律位于第二位阶.我国宪法规定,我国最高权力机关(全国人大)及其常设机关(人大常委会)有权制定法律.法律序列又分为基本法律和非基本法律,基本法律只能由全国人民代表大会制定,非基本法律由全国人大常务委员会制定.资源型城市可持续发展法应属于其中的非基本法律,因为基本法律的内容直接涉及全国公民的切身利益,并要求全国人民普遍和直接遵守,而非基本法则是规定和调整除基本法调整以外的,关于国家和社会生活某一方面具体问题的法律关系.资源型城市的可持续发展问题并不是一个全国性的问题,而只是部分城市的问题,属于社会生活中某一方面的具体问题,因此不适合由全国人大制定基本法,而应由全国人大常务委员会制定非基本法律.
从我国各个资源型城市正在适用的法律性文件现状分析.目前,我国对资源型城市可持续发展的相关立法文件大都散布在《规则》、《暂行规定》等文件中,还没有一部科学、严密、完整、专门的法律来规制资源型城市在发展过程中出现的资源枯竭、经济发展不足、社会不稳定等问题.另外,现存的大部分规范性文件仅限于部委规章、条例或地方人大出台的各种法规和地方政府的部门规章,甚至有很多仅仅是地方政府的一种政策决定,这些法律性文件的法律效力大大低于法律的效力,有些法律性文件规定不细致,缺乏可操作性,罚则不清,影响了这些规范性法律文件的约束力和强制力的发挥.鉴于此,我国需要由全国人大常务委员会制定一部针对资源型城市可持续发展问题的专门法律,规制资源型城市政府、资源开发利用企业以及其他社会各界主体的行为,解决资源型城市发展过程中出现的生态环境恶化、经济发展滞后和社会矛盾突出等各种矛盾,平衡环境、经济与社会之间的关系,使法律主体权利义务明确,激励有据,罚责明晰.
从国外发达国家立法经验视角分析.纵观发达国家对资源型城市立法的历史发展,日本的有益经验值得借鉴.日本领土面积小,资源匮乏,这种客观国情决定了日本对资源的利用极其重视.2000年,日本出台了《推动形成循环型社会构造的基本法》.日本的经验是在各个单行法规、地方性法规或规章发展成熟后,对原有抽象性法律文件进行整合,出台专门的全国性法律.这种立法模式值得我国借鉴,我国目前在资源型城市可持续发展领域的单行法规、地方性法规、地方规章、甚至国家和地方政策种类繁多,地方的差异性会导致各抽象性规范文件发挥的作用不同,甚至会导致同样的违规行为受到不同的处理,有损公平正义原则.为了有效地治理资源型城市,促进其可持续发展,我国需要在国家层面出台对全国资源型城市具有普遍适用效力的法律,综合调整资源型城市的可持续发展.