本站原创基金项目：本文为华东政法大学2012年上海地方高校大文科学术新人培育计划资助项目（项目编号：HZ-S2012056） "推进我国场外市场发展的法制构建--以新三板扩容与产权市场整合为背景"的阶段性成果之一.
摘 要：我国场外交易市场主要有三类,即股份转让系统、产权交易市场和券商柜台交易市场.在资本市场发展二十多年期间,各有其不同的发展轨迹,从三种形式的发展历程中探寻法律规范的监管机制,从而更好地推进我国场外市场的法制构建.
关 键 词 ：场外市场；法律规范；股份转让系统；产权市场
一、股份转让系统法律规范历程
(一)股份转让系统--中国证券业协会自律监管
在我国股份转让系统的监管方面,证券业协会先后制定了二十多项管理办法和业务规则,所以实质上是以证券业协会的自律监管为主导.
2001年6月12日,中国证券业协会正式颁布《证券公司股份怎么写作业务试点办法》和《证券公司股份转让怎么写作业务实施办法》,杭州大自然和长白股份开始进行转让,标志股份转让业务的正式启动.两者都采取集合竞价交易制度.
随后中国证券业协会又接连出台了《关于改进股份工作的通知》和《股份转让公司信息披露实施细则》等规定,以此来活跃市场和加强信息披露工作.2006年1月,证券业协会发布了《证券公司股份转让系统中关村科技园区非上市股份有限公司股份报价转让试点办法》配套规则、相关协议文本,使中关村园区非上市股份有限公司可以进入股份转让系统进行股份转让.其股票转让采取协商配对的方式进行交易.012年8月3日,经国务院批准决定扩大新三板,首批试点除中关村科技园区外,扩大到上海张江、武汉东湖和天津滨海三大高新区.
虽然证券业协会在事实上承担着管理的功能,但对在系统内进行股份转让的公司是否有监管的权力并不明确.根据《证券法》第7条"国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理"的规定,只有作为法定监管机构的中国证监会才有权对全国证券市场进行监管.但现实情况却是自律组织性质的中国证券业协会自行制定《证券公司股份转让怎么写作业务试点办法》,并在该办法中授予自己管理权,从而主管着股份转让系统.然而,如果严格依照《证券法》的规定,证券业协会取得授权必须通过行政法规或规章的形式,所以证券业协会目前行使的监管权是没有法律依据的.
(二)全国中小企业股份转让系统--证监会立法行政监管
由于股份转让系统和产权市场已有的一些规定内容参差不齐、效力层次较低以及执行力不强,缺乏原则性的法律规定作为标准,所以这些规范不可能真正起到一定的规范和促进作用.
2008年3月,证监会成立了"非上市公众公司监管部",主要的职责包括：制定股份公司公开发行不上市股票的规则、信息披露规则等.此后又公布《非上市公众公司监督管理办法》,标志着从法律角度上将非上市公众公司监管纳入法制轨道,为全国性场外市场和柜台市场的建立提供了法规基础.2013年2月,公布《全国中小企业股份转让系统有限责任公司管理暂行办法》,确立了全国中小企业股份转让系统及挂牌公司的法律地位,建立了全国股份转让系统的基本监管框架--中国证监会依法实行统一行政监管,全国股份转让系统公司实行自律监管.
二、产权交易市场的法律规范历程
(一)产权交易市场出现和发展
产权交易市场产生于80年代中后期,时值我国第一次股份制改革的时期,沪深两个交易所成立后仍不能满足众多企业的需求,且随着沪深两地柜台交易市场的销声匿迹,一种真正意义上的柜台市场--区域证券交易市场开始自发地出现,最有代表性的是成都红庙子市场.1994年国有资产管理局转发了《国务院关于加强国有企业产权交易管理的通知》,通知中规定"暂停企业产权交易市场和交易机构的活动".1998年初,设计拆细交易和股权交易的产权交易市场被视为"场外非法股票交易"明令关闭.
《企业国有产权转让管理暂行办法》实施之后,产权市场架构了一个有中国特色的市场制度.许多地方又出现了恢复、重建、规范产权交易市场的大胆探索,如青岛、上海、深圳,特别是一向最为敏感最受指责的业务"非上市股份有限公司股权登记托管业务"重新得到了肯定,经过若干年的发展中国的产权交易所数量已经具有相当规模.截止目前,全国大概有200余家产权交易所,并且主要分成三个层次.第一层次是京、津、沪、渝联合产权交易所.他们都是得到了国资委授权开展国企产权交易的交易机构；第二层次是省级产权交易机构；第三层次则是地市级产权交易机构.[1]
(二)区域性场外交易市场的构建--地方产权交易所的整合的法律规范
2000年后,随着国家推动高新技术产业发展和规范国有资产转让,产权交易市场逐渐兴盛,但也滋生了一些交易场所未经批准违法开展证券期货交易活动,存在严重投机和操纵等违法违规行为.2011年11月,国务院发布"38号文",清理整顿的对象包括各种从事权益类交易、大宗商品中远期交易以及其他标准化合约交易的交易场所.2012年7月12日,国务院发布《国务院关于清理整顿各类交易场所的实施意见》,以期能够更好的把握清理整顿范围,准确适用整顿政策界限,落实和贯彻整顿工作.根据三层次的场外市场建设思路,规范后的地方交易场所将建设成为区域性的场外市场,是作为全国性场外市场的一个补充.
三、券商柜台交易市场法律规范历程
(一)柜台交易市场萌芽及发展
1987年9月,深圳特区证券公司成立,标志着我国有组织的柜台交易市场开始出现.但是,随着股票市场的迅速升温,面对股票市场的暴涨,沪深两地地方政府都出台了对柜台交易实施限价的措施,出现了不对称的涨跌幅限制,并开始着手打击黑市交易.深圳市政府1990年的"5.28"公告宣布了场外交易的终结.1991年,沪深两大交易所的成立终结了沪深两地的柜台交易,也终结了黑市交易.
1992年,国家体改委批准STAQ为制定的法人股流通市场.在STAQ运行9个月后, NET于1993年4月28日在北京成立.STAQ、NET市场是继深沪个人流通股交易市场成立后专门提供法人股转让交易的二级市场,这两个交易系统实际上已经成为国家认可的全国性柜台交易系统,至此形成了我国"两所两网"的资本市场格局.但是1993年5月,由于两个市场一直下跌,中国证券业协会和证监会向两个系统发出"暂缓审批新的法人股挂牌流通"的通知,此后,STAQ、NET市场事实上步入了漫长的清理整顿时期.1999年9月,为整合中国证券市场多头管理以及防范亚洲金融危机,关闭了STAQ和NET系统.
(二)券商柜台交易市场的再兴
2012年12月21日,证券业协会发布《证券公司柜台交易业务规范》,标志着柜台交易业务试点的启动,首批有7家券商参与试点,柜台交易业务将以协议交易为主,同时尝试开展报价交易或做市商交易机制,其产品定位为私募产品,建设初期配合资产管理业务创新,以销售和转让证券公司理财产品、代销金融产品为主.2013年1月16日,海通证券正式发布柜台交易产品,标志着券商柜台交易业务进入实质性运行阶段.至此,我国多层次资本市场体系的主体结构基本搭建完毕,形成了主板、中小板、创业板、"新三板"、区域股权交易市场、券商柜台交易市场的完整体系.[2]