本站原创一、生态旅游的内涵
(一) 生态旅游的定义与实质
生态旅游一词是由世界自然保护联盟（IUCN）生态旅游特别顾问H.Ceballos Lascurain 于1983年首先提出,它的含义不仅是指所有观览自然景物的旅行,而且强调被观览的景观不应受到损失.1993年国际生态旅游协会把生态旅游定义为：具有保护自然环境和维护当地人民生活双重责任的旅游活动,生态旅游的内涵更强调的是对自然景观的保护,是可持续发展的旅游.
(二) 对生态旅游的认识
1993年9月在北京召开了“第三届东亚地区国家公园和自然保护区会议” ,通过了《东亚保护区行动计划概要》,标志着生态旅游概念在我国第一次以文件的形式得到确认.但我国对生态旅游真正关注是近几年开始的,1999年举办了“生态环境游” ,2001年正式提出了“三区（国家旅游度检测区、生态旅游示范区和旅游扶贫区）联动”的战略构想.虽然上述文件对生态旅游做出了规定,但是从总体上说,我国对生态的认识并不全面而且存在误区,有些地方为了吸引投资发展经济,打着“生态旅游”的旗号却干着破坏生态的事情.
二、 生态旅游法律规制的现状和问题及其分析
(一)我国生态旅游立法体系不完整
在我国,生态旅游是刚刚兴起不久的旅游形式,原有的旅游立法中并未对其做出专门规定,环境保护法中虽然有一些相关条文,但并不能解决实践中出现的破坏环境的问题,而且现有的旅游立法本身就也存在着较大缺陷.
我国现行旅游立法只注重国情,未充分吸收国际旅游立法的先进经验,滞后于其他国家的旅游立法.而生态旅游是个全球性的问题,这样就产生法律上的脱节,也与我国加入WTO的承诺不相符合,不利于生态旅游的可持续发展.
(二) 旅游立法层次较低及过于原则
迄今为止,我国尚没有一部《旅游法》,已经出台的全国性旅游文件都属于行政法规和部门规章,多以“暂行条例”、“暂行规定”等形式存在,其权威性较弱,增加了执行难度.不仅如此,我国现行的生态旅游法规规定过于原则,缺少具体规定及配套措施,不便操作.这不足以保护旅游当事人的权益和及时调整旅游所涉及的各种社会关系.
(三) 多部门管理体制及执法人员素质较低
生态旅游区产权的不明晰,使得各种部门利益交叉管理体制混乱.由于政出多门、法出多门,互不衔接,导致旅游执法混乱,造成一哄而上或下的执行,不利于生态旅游的发展.这种体制不利于集中执法,统一执法,又给执法相对人履行相关义务造成混乱.
(四) 法律监督未发挥有效作用
法律监督是防止权力的滥用,是实现法治的保障.但我国现行法律监督体制问题重重,并未能发挥实际作用,使法律监督形同虚设.在生态旅游法律监督实践中,不仅监督形式自身存在不少问题,而且在各监督形式之间,也经常发生不协调甚至相互掣肘的现象.
(五) 民众缺乏生态旅游法律意识
根据《星岛日报》报道,英国著名旅游网站访问了1.5万名欧洲酒店业人士,调查他们对各国游客表现的意见,结果中国排名倒数第三.其主要表现为随地吐痰、践踏草坪、乱扔废弃物等等及从本人调查问卷可以分析出,广大民众生态意识的淡薄,但他们是生态旅游的参与者,必然会对环境保护产生不利影响.
三、 完善我国生态旅游法律规制的对策与措施
通过上述对我国生态旅游中存在问题的分析,借鉴各国旅游立法经验并结合我国的国情,本文提出了从以下几方面完善我国生态旅游法律规制的对策与措施,以促进生态旅游向良性发展.
(一) 健全我国生态旅游法律法规体系
健全的生态旅游法律体系是加强生态旅游业调控的关键.在坚持可持续性发展原则下,尽快制定生态旅游有关法律,是有序发展生态旅游的保障.
首先,完善我国生态旅游相关立法.借鉴美国、英国、日本等生态旅游发达国家的立法经验,提高我国旅游立法的层次,我国应制定一部《旅游基本法》,以全面规范旅游行为；应由全国人大制定《生态旅游法》及其配套规定,应结合当地具体情况制定具体的生态旅游区管理制度.
第二,在生态旅游立法中贯彻生态理念.由于原有的立法中未有生态理念故在制定新法及修改旧法中,应贯彻生态理念.
第三,加强我国生态旅游立法与国际旅游法律接轨.生态旅游是一项世界性的复杂系统工程,国际上各种旅游组织及生态旅游发达国家对生态旅游的立法经验对我国具有借鉴意义.
(二) 加强旅游法律规范的可操作性
针对我国法律规定过于原则的现状,应大力加强生态旅游法律的配套规定,使法律具有可操作性；应对我国立法中重实体、轻程序的现象,应加强程序性规定,避免粗线条的法律.法律只有具有可操作性,才能发挥法本身的功能,否则必然会减弱它的权威性,也就不能发挥其应有的作用.
(三) 协调部门利益,提高执法人员素质
在生态旅游区,存在林业、国土、水利、建设、环保、旅游主管、、工商、物价、税务等职能部门,各自为政,重复管理,而且其人员素质也参差不齐,难以达到生态旅游区的可持续发展.面对各职能部门各自为政局面,因此应设立一个综合执法机构将各部门职能统一起来,实施联合执法.
旅游执法人员的素质直接影响到生态旅游区的发展状况,而首要的是提高执法人员的政治思想素质和业务素质,让执法人员把“生态理念”贯彻于日常执法中；加强执法人员的生态及环保意识和业务培训,使其严格执法,怎么写作旅游区.
(四) 加强生态旅游法律宣传和环保教育
由于各级政府和社会公众对环境资源保护的重要性还缺乏足够的认识,有必要通过广泛的宣传教育,提高公众与政府的生态意识及环保道德.改变传统单一的宣传方式,以一种全新的及生动的宣传,使生态意识自然而然融入公众及政府的思维中,使他们懂得：不能只顾眼前利益,而应放眼长远利益和全局利益,使生态旅游切实能为他们带来经济利益的同时又不会损害自然资源.当然,生态旅游实践本身也有助于提高公众及政府的环保与生态意识.
(五) 完善我国生态旅游法律监督
法律监督执行情况的好坏直接影响生态旅游法律的实际效果,故应加强生态旅游的法律监督,使生态旅游法律能够充分发挥其保护生态环境的作用.针对我国现行监督制度的状况,应让监督主体与监督对象完全脱离,故独立的监督机构是首选的方式.独立监督机构不受行政机关、社会团体及个人的干涉,独立、公正、客观地实施监督,实行垂直管理.
(六) 健全我国生态旅游环境法律制度
生态旅游如果不遵循环境法律制度,就可能会造成自然环境的损害.我国现行环境立法对环境法律制度的规定存在部分缺失,对生态旅游规范不健全,故应完善法律制度:
第一,限期治理制度.在生态旅游开发前应当对生态旅游活动可能带来的影响进行评价,只有那些对环境破坏小并能够及时治理的项目才可以建设.
第二,生态旅游开发听证会制度.在对某生态区开发前,还应举行听证会.本文认为,可以参照《环境保护行政处罚办法》第三章第3节的听证程序并根据我国听证的实践,具体为：（1）在开发前,由开发商向行政当局提出申请,受理后通知相关的利害关系人参加（应包括当地居民及生态保护NGOS）；（2）除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的,利害关系人应在公开举行的听证会上发表意见及相互辩论并可以邀请专家进行论证；（3）听证会可由中立的司法人员主持（但不是司法程序）.
第三,当地居民的参与制度及生态补偿制度.成功的生态旅游不能缺少当地居民的参与,因为他们依赖于生态区生存,而生态旅游必然要限制他们从生态区获取生活资料,所以让他们参与到生态旅游中来并从中获得经济利益,对他们的物质损失还必须由生态旅游的受益者进行生态补偿,同时鼓励当地居民参与旅游资源环境保护,赋予公众对政府提起司法审查权.这样可以为生态区带来更多的利益和吸引更多的旅游者,也促进了当地经济发展.
第四,确立我国生态旅游认证及环境审计标志制度.现有的生态旅游认证制度基本上都是由西方国家制定的（如“绿色环球21”）,虽然可对我国生态旅游保护有一定的借鉴意义,但从最终意义上来说,他们并不能完全在我国适用,因为各国具体的国情不一样,所以现今的关键问题是确立我国自己的生态旅游认证制度,通过这种方式,使真正的生态旅游更好地发展.
第五,资源有偿使用及抵押金制度.资源属于国家所有,它的有限性及难以恢复性,要求资源使用者应当向国家支付一定的费用,同时从这些费用中拿出一定比率加上政府财政拨款、旅游门票收入和没收的抵押金专用于生态区的环境保护及资源的更新,这样才能持续发展,不使后代人的资源被前人所消耗完.
第六,环境责任追究制度.当生态旅游区环境遭到破坏,谁应该对环境破坏负责?我国现行法律规定不明确,致使无法追究“责任人”的责任,而由社会或无辜者来承担,这显然是不公平的.所以必须建立责任追究制度,明确各个阶段、各种环境破坏的责任人及其法律义务,严格执法,区别情况,追究其民事、行政或者刑事责任,才能确保可持续发展,促进我国生态旅游事业健康地发展.
(本文为作者主持的广西教育厅科研项目的部分研究成果之一.项目编号：200503035)