本站原创摘 要：为实现既定的温室气体减排目标,欧盟已经构建起比较完善的法律框架,包括制定综合性的框架政策,依靠欧盟排放交易制度及共同努力决定两大支柱制度,同时采用其他规制工具、多举齐下.欧盟气候法律框架日益完善,但其规制手段之混合与复杂,在某种程度上也会产生政策与法律的混乱与冲突,这应当引起立法者注意.
关 键 词 ：欧盟气候法 法律框架 规制手段 混合
面对全球气候变化问题,欧盟近年来在国际气候谈判与制定气候法律政策方面一直处于领先地位.在国际层面,欧盟作为一个整体在《京都议定书》中承诺减排8%.2007年,欧盟作出单方面承诺,到2020年的温室气体减排总量低于1990年水平20％的目标.而且,欧盟正考虑在其他国家满足一定条件下,将其减排目标从20%提高到30％.为了实现上述环境目标,欧盟采取了多种法律政策工具,形成了自身特有的法律政策框架,但也存在一些问题.
一、欧盟气候法的法律框架
(一)综合框架
首先,欧洲气候变化计划（European Climate Change Programme,以下简称ECCP）为整个气候法律框架与政策保护伞打下基础.[1]欧盟委员会于2000年6月出台第一个ECCP,通过建立11个工作组以审查各项政策对减少温室气体排放的潜力,而欧盟排放交易制度（EU ETS）的建立则是其成果之一.它汇集了欧盟与成员国的专家、工业企业和非政府组织,是一个多方利益相关者的协商过程.①2005年10月,欧盟委员会推出第二个ECCP,进一步探索温室气体减排成本效益最大化的方案,包括碳捕获和地质封存、航空排放等.
其次,欧盟气候和能源一揽子政策也起到了根本性作用.为了实现"20-20-20"目标,欧盟委员会提出了一系列二级法律立法提案,包括对EU ETS进行修订与加强；制定《共同努力决定》（Effort Sharing Decision, 以下简称ESD）以管辖所有不参加EU ETS的排放活动.
(二)两大支柱
其一是覆盖30个国家（欧盟27个成员国以及冰岛,列支敦士登和挪威）的EU ETS.目前EU ETS涵盖的排放装置设施已占据欧盟近一半的二氧化碳排放量和大约40％的温室气体排放总量.②经过2009年的修订,从2013年开始EU ETS的制度设计将发生许多重大变化,包括排放配额总量将由欧盟委员会直接确定而不再由各成员国各自决定,配额分配方法将由免费分配逐步过渡到拍卖,等等.作为欧盟气候变化法的重要基石,EU ETS已成为欧盟温室气体减排的重要途径,并已帮助欧盟实现《京都议定书》下8%的承诺目标.
其二是涵盖了所有EU ETS之外的装置设施温室气体排放的ESD.根据ESD,各成员国从2013年到2020年必须各自实现对其具有约束力的年度目标,而且该目标以各成员国的相对财富总值（人均GDP）为基础来确定.因此,各成员国将对欧盟整体目标作出的努力将有所不同.对于最富有的成员国,其减排目标为与2005年水平相比减排20%,而对于最贫困的成员国则可以相比2005水平增排20%.同时,ESD为各成员国在实现自身目标时提供了一定的灵活性.③
(三)多举齐下
基于上述两个主要的综合框架,欧盟气候法律框架由大量的二级立法构成与支持,内容繁杂、多举齐下,以实现欧盟气候法的总体环境目标.除了EU ETS与共同努力决定外,欧盟还采取了多种规制工具,包括税收、对特定物质的禁止、节能和替代能源,自愿协议等.[2]
首先,税收在理论和实践中都成为了重要的政策选择与应用.1992年欧盟委员会建议在欧盟范围内征收碳能源税,但最终因受强烈反对并于1997年撤回提案.欧盟未能通过碳税提案的主要原因在于该提案不能满足全欧盟一致同意的要求.尽管欧盟未能在签署《京都议定书》前通过碳税提案,但碳税相继在一些成员国出台.而且,碳税也在EU ETS中被用来进行规制.例如,英国政府已宣布将从2013年4月1日起对用于发电的化石燃料征税,从而强化保证碳价.[3]法国政府也已宣布在其2012年预算提案中规定对受EU ETS管辖下的法国大公司征收一次性税,从而为未来新加入者储备集资.[4]然而作为以为基础的规制手段,税收可能会增加行业（至少是现存产业）负担并使之处于竞争劣势.
其次,欧盟也采取措施禁止一些特定物质排放.由于《京都议定书》规制的氟化温室气体是导致全球变暖重要源头,欧盟于2006年通过了限制在一系列产品和工业流程中使用某些氟化温室气体的条例, 从而遏制、防止和减少该类气体的排放.
第三,节能和可再生能源推广同样也发挥重要作用.为了促进可再生能源的使用和减少温室气体排放,欧洲议会和理事会于2009年4月23日通过指令2009/28/EC,建立起促进可再生能源发展的法律框架.同时,欧盟委员会在2011年6月提出了一项关于能源效率指令的立法提案,旨在帮助成员国加紧努力提高能源利用效率.
三、欧盟气候法的规制手段：混合还是混乱?
一般来说,环境规制手段主要有三种途径：层级、市场及网络.[5]在欧盟环境法或气候法中,同样存在对应的三种规制方法.第一个是命令和控制方法,指政府发挥主导作用并制定大量具有强制性的监管规范或标准,直接规范个人和企业行为.第二个通常称为以市场为基础的方法,政府基于市场机制（如信号）试图建立经济激励,促进参与者作出有利于追求环境目标的决定,EU ETS和碳税均是其代表.第三个是借助信息和说服的软法手段,如标签、沟通、自愿协议等.
面对至少三种的规制工具,欧盟的立法者必须选择其一或结合使用.治理的核心主要在于选择正确的组合模式.[5]由于许多环境问题是跨国界的,尤其在欧盟治理制度的背景下,欧盟环境法与政治和政府紧密联系.决策者（通常是政治家）将根据不同的目标,视情况而选择不同的规制手段.在应对气候变化问题时,这种选择的主要困境在于如何把各种专门的规制手段放在一起形成一揽子政策时,能最大限度地发挥各自优势并最大限度地减少他们的弱点.[5]实践中,这种选择与困境并非出现在真空,相反,它们是在由无数先前选择所塑造的治理体系中形成的.[5]欧盟的气候法律框架正是如此,为尽可能全面解决问题而采用混合的规制手段,并形成了日益复杂的法律框架.然而,这种复杂、混合的法律规制框架,在某种程度来说或许会引起规制工具的混乱,甚至会造成规制手段的冲突.这都应是欧盟气候法应当注意与完善的问题,也是其他国家构建气候法律框架时应当借鉴的地方.