本站原创信访即群众来信、来访的简称,它是我国独创的一项以群众政治参与、民意表达功能为主,权利救济功能为辅的制度,目的为保持党和政府同人民群众的密切联系,了解社情民意,化解社会矛盾,实施权利救济,监督政府工作.信访制度建立至今已有六十余年的历史,功能发生了多次变迁,其参与功能不断弱化,权利救济功能逐步膨胀,对我国政治和社会生活产生了重大的影响.本文以涉检信访为视角,考察研究信访功能的异化及回归,并以此为基础,构建我国法律框架下的信访体制.
一、现行信访体制对检察机关的影响
正常的信访能够保证民意畅通和矛盾疏导,在维护社会稳定、促进检察机关公正独立执法方面具有积极作用.从这一角度来说,信访既是体察民情的晴雨表,又是社会稳定的安全阀,检察机关可以通过信访了解当事人的主张和意愿,发现风险点,提前采取措施,把矛盾化解在萌芽状态.但现行信访体制的功能异化,严重影响到检察机关公正独立执法,把检察机关的执法办案推向了一个尴尬的境地.具体而言：
(一)干扰司法权的独立行使
根据《宪法》规定,“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”.由于信访权利救济功能的扩张,许多当事人对信访寄予了高度的期盼,希望依靠上级的干预、领导的批示、舆论的影响来实现自己的愿望,而非通过正常的司法程序解决问题.为了达到目的,部分信访人不惜采取极端手段,滞留办公场所,打横幅、喊口号、穿孝衣围堵机关、拦截车辆、堵塞交通,赴省进京,甚至以自残、或同归于尽相威胁,以期引起上级部门和领导的重视,同时给办案单位和办案人员施加压力.面对强势的信访群体,某些检察机关难以保持超然地位,无法严格依法对案件作出处理,而是对案件“特事特办”、“摆平理顺”,以求息事宁人.
(二)影响司法公正
一是影响程序公正.变异后的信访制度,从根本上说是一种罔顾程序正义的制度设计,人们希望借助信访,找到程序内没有或根本无法发现的真实,进而实现自己的实体利益诉求.而“支配这种救济的是一套因救济对象、救济目标、受理主体、时事政策甚至因运气而变化不定的所谓潜规则”,[1]它的非程序性和不确定性与程序公正的理念存在严重的矛盾.二是影响实体处理上的公正.在信访压力下,检察机关有时拔高或降低立案侦查、审查逮捕、起诉、抗诉以及受理申诉等办案标准,使案件实体处理受到影响.
(三)损害司法权威
当事人的不当信访,一方面容易引发案件对方当事人,形成双方信访博弈的局面.另一方面一旦信访目的没有达到,当事人往往借助网络舆论等相关媒体发布不实信息损害司法权威和公信力.再者,如果司法机关在信访压力下处理结果出现偏差,将导致民众对司法的蔑视,丧失民众对法律的基本敬畏,陷入信访不信法的怪圈.
(四)降低司法效率
因信访人纠缠,有的案件处理结果无法按正常程序公布,及时发生法律效力,导致影响司法效率,浪费司法资源.如黄某某故意伤害案,黄某某因与李某某发生邻里纠纷用刀将李某某砍伤.被害人李某某自行到鉴定所先后作出轻伤、重伤、七级伤残、后期治疗费2万元的四份鉴定书.在审判阶段,被告人黄某某提出重新鉴定,李某某不配合,根据有利于被告人的原则,法院采信了轻伤鉴定意见书.判决后,李某某请求检察机关抗诉,并多次找承办人、部门负责人、分管检察长、检察长要求抗诉,办案人员和有关领导均耐心向其说明了不予抗诉理由.李某某仍不满,向各级政府持续,并认定该县公、检、法机关在处理该案中,存在不作为、故意放纵偏袒犯罪、审查证据把关不严、违反法定程序办案等问题.从程序上来看,这本是一个应该按照正常、合法程序办结的案件,但是由于案件当事人的无理缠访、闹访,基于社会大局稳定的考量,公、检、法等相关部门不得不采取妥协的办法,反复调取案卷,分析案情,不仅影响了司法工作效率,浪费了司法资源,而且使司法机关案多人少的矛盾更为突出.
二、信访负效应的原因分析
信访如此“深入人心”,成为民众表达诉求、解决矛盾的首选,有其深刻的历史和现实原因.
(一)观念造成的冲突
一是古今冲突.主要体现为人们传统观念、意识与现代法治理念的冲突.我国传统文化中崇尚为民伸冤的“清官”,首先是“父母官”,其次才是“司法裁判官”.这种与现代法治理念严重背离的司法与行政合二为一的传统,误导了现有信访制度的定位,使民众本能地表现出对运用司法解决问题渠道的不习惯或不信任.二是中西冲突.从国外移植来的程序正义价值与我国民众对于正义的一般判断标准的冲突,即客观真实与法律真实的冲突.我国民众对法律的信仰建立在客观真实的基础上,而与国际接轨的法律程序则追求的是依证据复制的法律真实.当内心确信的客观真实与法律程序认定的法律真实出现分歧时,当事人会放弃法律程序,转而从信访渠道寻求支持,以实现自己的利益诉求.
(二)功能异化的结果
信访的出现,原本是构建监督和畅通民意表达的渠道.作为传递国家治理信息的一个途径,信访本身不负有处置信访人所反映问题的职责,只是将信访获得的信息转达有关部门处理.但随着其功能的异化,“信访早就从国家治理信息的搜集,走样为法制事务的政治解决”,[2]这一巨大的变化,导致民众对信访赋予极高的期望,且趋之若鹜.而实践中,对信访的过度重视和不当宣传,无意中夸大了信访体制的纠纷解决效用,反复刺激一些当事人的信访冲动,进一步引发信访的扩张.面对大量的信访事件,国家有时因无力应对或处置疏漏,造成部分无理信访人从中获利,这在一定程度上又纵容了无理信访的复制,形成无理的风气.甚至有人以此作为获利的渠道,成为专业信访人,或帮助、写作技巧他人信访,成为信访写作技巧人.纵观目前民众参与信访的趋势,已由个体信访转化为集体信访,由逐级信访转化为越级信访,由一次信访转化为重复信访,由正常信访转化为异常信访,由温和信访转化为过激信访,造成了极大的经济负担和动荡不安.