本站原创【摘 要】《治安管理处罚法》第五条规定：“治安案件应当坚持教育与处罚相结合的原则.”但在长期的实践中,关于如何看待“教育”与“处罚”两者所体现的法律价值和实际效果,以及如何协调两者之间的关系等问题一直没有得到较好解决,片面强调一方,而这显然违背立法原意以及法律的精神和价值.因此,从价值和效果两个方面出发来分析该原则在实际运用中存在的问题,重塑该原则的法律构建,对指导实践工作大有裨益.
【关 键 词 】教育与处罚；法律价值；实际效果；问题与完善
教育与处罚相结合原则第一次以写入我国法律是在1986年颁布的《治安管理处罚条例》,2005年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过,2006年3月1日起执行的《治安管理处罚法》第五条第三款明确了“治安案件应当坚持教育与处罚相结合原则”.
该项原则的精神实质是：教育是目的,处罚是手段,通过处罚达到教育的目的.也即是要求机关及人民在治安案件的过程中不能一味的要求处罚,更不能为了处罚而处罚和以处罚代替教育,而是既要强调教育,即对于违法治安管理行为中那些社会危害性较小,或者存在法定的不符合处罚条件的违法行为人要进行批评和说服教育,使其正确认识自己的行为的本质,以防再次实施违法行为.同时,对于那些社会危险性较大、以单纯教育的方式不能达到理想效果的行为采用处罚加教育的方式,通过处罚达到教育的目的,这也体现出法律的“罪责相适应”的基本精神.
作为一项原则,“教育”与“处罚”相结合的立法设计是综合考量法律内涵与现实需要得到的,其旨在发挥法律在该项原则指导下最大效益的发挥,也可以说是达到法律精神与司法实践的完美结合.教育与处罚作为体现和实现这一目标的途径,分析其在实际运用中所体现的价值内涵和实践效果具有重要的意义.
一、该原则所追求的价值与效果
作为治安案件的一项重要原则,教育与处罚相结合所涉及的内容包括了公民个人的人身财产等切身权益,也关乎社会的稳定与秩序.基于此,就不能简单地将其认为是在机关办案过程中的一项政策性规定,而要通过其背后所蕴含的价值取向和实施所带来的社会效果两方面来理解其真正所表达的内涵,只有这样才能正确指导我们的实践工作.笔者将从以下几个方面出发来对其进行阐述.
(一)《治安管理处罚法》的立法目的
总的来看,《治安管理处罚法》所规定的内容是对那些具有社会危害性较小、尚不足以构成犯罪的行为进行处罚,以此来达到教育违法行为人、弥补被害人、维持社会秩序的良好状态.可以看出,治安管理的对象并不同于刑法所规定的犯罪行为,即使它们在形式上具有较大的相似性,但无论是从违法者的主观方面,还是所造成的社会危害性后果来看,法律所追求的效果应当是违法人行为的快速矫正和观念的转变,以达到尽快消除不良影响,恢复良好的社会秩序的效果.
基于《治安管理处罚法》所规定的行为的这些特点,以及执法者所想达到的效果,教育与处罚相结合则在理论上是以最小的成本实现这一目的的正确选择.尤其是教育的手段,其在节约大量司法成本的同时,实现的是违法行为人从思想观念到行为上的转变,最终的结果则更是有利于社会的稳定,而这也正是这部法律的立法目的所在.
(二)治安管理处罚对象的性质
《治安管理处罚法》中对四大类违法行为进行了处罚规定,而处罚的手段则包括了警告、罚款、行政拘留、吊销机关发放的许可证,以及对外国人限期出境和驱逐出境等,其所涉及的大都是关乎公民的切身利益的内容,包括人身自由、财产以及经济活动的自由权利,而这些权利也是国家法律尤其是宪法所保护的公民的基本权利.而从法律的本意来看,作为一部“良法”,其所追求的并非是剥夺或者限制公民的某些权益,而是为了更好地保护国家、社会和公民的合法权益,因此在立法层面,则对这类处罚行为进行了严格的限制,既在数量方面,又在程序上进行了严格的规定,而这一点从其他原则的内容上也能够看出,因为它们作为指导性原则共同体现了这部法律的价值追求和实际意义,这一点它们是共通的.
教育与处罚相结合,要求的是利用教育的手段和处罚的手段并举,对违法行为进行处理,而就实际效果而言,在执法人员看来,处罚要明显好于教育,因为它提高了违法者的违法成本,使其在人身、财产方面受到了损失,对其有更好的惩戒和警示作用.以引起一时轰动的“杜宝良案件”为例,交管部门在杜宝良违章累计多达百次的时候才对其进行处以巨额罚款,而在这之前杜本人却对本人违章一无所知.虽然本案最后法院判决杜胜诉,但是从这一事件的过程中,我们依旧可以看到执法机关在面临“处罚”与“教育”两种手段时的选择以及考虑的出发点.
但是,作为事后的处罚行为具有一定的滞后性,其所造成的是“以暴制暴”的方式,从数量看,最后的结果是双重的法益受到损害,如一人因将另一人打伤而被处行政拘留,结果是被害人身体遭受伤害,而违法行为人的人身自由受到限制.这更是进一步增大了为达到社会稳定所需要的成本和代价,其效果如何并不能确定,这一点,从一些惯犯的身上就能看出.
(三)教育与处罚的结合
教育,一般是指通过对违法者进行批判教育和法制教育,采用典型分析等方式帮助其了解相关法律规定,以防其进行再犯,同时社会起到法律宣传教育的效果,实现个人效益和社会效益.处罚则是依照《治安管理处罚法》的规定对违法行为人进行处罚,达到打击违法、教育违法分子、维持社会稳定.两者方式虽然不同,但就其所追求的效果来看,是没有本质差别的.
从二者相结合的角度来说,笔者认为,二者在某种程度上是可以互通的：教育,就其在法律中所起到的作用来说,其本质上依旧是一种“处罚”方式,这里将其称为“软处罚”,即通过思想层面对其原有的观念进行“改造”,使其思想和行为与法律规定相符合,预防违法行为的再次发生,实现法律的价值；处罚,就其所要实现的目的来说,其属于“教育”手段的一种,这里称之为“硬教育”,即通过身体和物质等方面对违法行为人进行惩罚,使其意识到自己原有观念和行为的错误,最终达到转变思想的目的,也达到预防的效果.从以上角度来说,二者是没有差别的,其所要达到的依旧是法律价值和社会效果的统一,应当同等对待,在实际中同等使用.如果从法经济学的角度来看,“教育”则更是首选. 二、该原则在立法和实践中的缺陷
综合上述,在治安管理中,实行“教育与处罚并举,优先使用教育方式”是解决此类案件的最佳选择,但实际中往往因为多种因素的影响和限制导致其得不到贯彻.
(一)在立法层面存在缺陷
《治安管理处罚法》作为指导机关治安案件的法律依据和指南,其在立法的具体内容上存在与“教育与处罚相结合”原则不一致的方面.
1.法律价值导向出现偏差.在法律制定方面,《治安管理处罚法》以及《机关行政案件程序规定》从制定的出发点,到落脚点,再到具体实施细则,基本上全是围绕着如何通过实行处罚达到治安管理的目的,忽视了教育在其中的重要功能,这在一定程度上会给实战部门的执法人员产生一种“处罚优先”的误导,久而久之,深入人心,而之后实践中屡屡出现“以罚代教”现象,与之不能不说没有关系.
2.具体实施的相关规定不明确.整部法律仅是在总则方面给予规定,要求在案件过程中坚持“教育与处罚相结合” 原则,但是具体规定以及执行细则却没有表明；而与之形成对比的是整部法律对“处罚”的相关规定十分明确,包括适用情节、主体规定、处罚的方式和幅度、处罚程序等等.这对“教育”手段的实际操作带来很大困扰,一方面关于处罚的规定十分明确,另一方面,关于如何实施教育手段几乎未提及,而办案人员往往会出现因规定不明确而自主裁量,容易引发其他问题的产生.如2006年深圳的“站街事件”,当地机关将以集体“站街游行”的方式示众以达到警示的作用,殊不知如此既达不到预想效果,对来说又是对其基本人格权的严重侵害.
3.缺少有效监督的相关规定.从立法层面来看,教育虽然被作为案件原则的一部分写入法律,但由于缺少明确的监督规定而导致其在实际执行中得不到有力的贯彻,一些案件人员因嫌麻烦、提高办案效率等选择直截了当的处罚,导致其形同虚设.
(二)实践中存在的缺陷及原因分析
在实践中,误用、滥用、不用“教育与处罚相结合”原则来指导案件的事例时有发生,究其原因,立法层面上的缺陷是导致该类现象的前提性因素,而执法机关的一些不正确的认识则可以说是直接原因.
1.对原则认识不准确,导致适用错误.如何正确把握该原则的内涵是原则使用的重要前提.但在实际中,往往会有部门办案人员因对其认识不够全面、深刻,出现误用,甚至因“人情案”而滥用该原则,导致“罚责不当”“以罚代教”,损害当事者人的权益、司法公正与权威.尤其是在卖淫嫖娼案件中,此类现象更是频发,甚至出现了机关与“合作”通过“钓鱼执法”来获取不法收入的现象.
2.重视度不够,没有认清其作用,片面强调一方.在实际中,对于一些社会危害性较小的案件,有些办案人员把本可以教育的方式解决的纠纷以处罚的方式解决,一些人存在着“说服教育太浪费时间,办案效率太低”“教育的方式没有处罚的效果明显,违法者容易再犯”等不正确的思想,其结果是将纠纷的不良后果放大,侵害当事者的合法权益.这些人往往是没有看到教育的真正作用所在,只是采用粗暴简单的方式,不能从根本上解决问题,同时也忽略了立法的精神在于教育人,而非处罚人.如上文所述的“杜宝良案”以及一些对卖淫者的高额罚款.
3.相关机制和体制的影响.实际案件中,一些地方往往将案件的数量纳入考评机制,而忽略了教育与处罚相结合的办案原则,导致一些基层单位单纯采用处罚的方式来提升办案数量.此外,一些单位为弥补经费不足,采取“以罚代养”的方式,将罚款作为主要目标,而忽略案件实际状况,损害当事人的其他合法权益和法律的公平正义.
三、对该原则的重构与完善
教育与处罚相结合原则作为治安案件的一项重要原则,其所包含的是从法律价值,到立法设计,再到司法实践,最后落脚于社会效果这一完整的链条.从上述内容可以发现其在我国的法律实践中存在着一系列的问题,因此,应当在原来的基础之上,打破不利因素的限制,创造有利条件,重新构建更为完善的“价值-效果”链条.
(一)加大讲解宣传,使其所蕴含的价值能够被认知
在实践中的缺陷往往来自于认识上的不到位,出现不够重视和认识错误等现象,要在法规政策制定方面加大对教育与处罚相结合原则的深入剖析,使司法人员认识到其所包含的价值和巨大的作用,从思想上转变他们以往的错误观念,从而使他们在实践中更加主动地去使用该项原则指导自己的执法工作.
(二)完善立法设计,明确详细规定
根据法律条文中关于“教育”这一重要内容的空白,应当参照法律中有关处罚的规定进行细化,从指导思想,到适用情况、再到监督等明确规定,确保其实施中能够“有法可依,有法必依”.
(三)加大贯彻力度,完善监督机制
立法的意义重在执行,只有将法律规定贯彻执行才能体现立法价值.教育与处罚相结合原则包含着极其丰富的内涵和良好的社会效果,但是重点在于运用到实践中,关键在于有效监督.各级执法机关,尤其是机关应坚持在该原则指导下治安案件,二者兼顾,重在教育；教育与处罚相结合的使用,一个重要方面是自由裁量权的使用,因此同时要完善上级监督、司法监督、群众监督、自我监督等相结合的监督机制,确保其得到正确、合理、有效、有力的贯彻.
(四)完善机制保障,排除不良干预
各级机关要制定正确的考评机制,重视案件质量,坚决防止“以数评优,数量优先”的观念,给一线执法办案人员以充足的、明确的裁量权,使其能够发挥主观能动性,准确地把握教育与处罚的关系,正确使用.同时要给予部分单位在人财物等方面的保障,防止出现“以罚代养”、“重效率、轻效果”的不良现象.