本站原创《国家赔偿法》实施以来,各赔偿义务机关、复议机关及人民法院赔偿委员会充分发挥职能作用,坚持违法归责原则、赔偿范围法定原则,依法公正了大量不同类型赔偿案件,较好地维护了公民、法人与其他组织的合法权益,保障了法律的尊严,规范了国家机关及其工作人员的职务行为,客观上推动了依法治国方略的进一步实施.但是,随着社会生活的不断发展,社会主义法制建设日益完善,在司法实践中面临的难点问题逐渐增多,亟待引起高度关注.
一、权力设置错位对国家赔偿工作带来的影响与危害
(一)赔偿义务机关自行确认利弊共存,贻害初现
现行《国家赔偿法》提出了赔偿确认前置的先决条件,规定公民、法人或其他组织认为国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯自身合法权益并造成损失的,申请国家赔偿时,必须先行取得赔偿义务机关对该职务行为是否具有违法性质的确认文书,否则对于受害人提出的赔偿请求不予受理.然而,从司法实践上看,部分赔偿义务机关为规避赔偿义务,对受害人提出的赔偿确认申请既不审查、也不受理,消极行使赔偿确认权,使本来可以通过国家赔偿方式进行法律救济,弥补受害人损失的情形难以进入赔偿程序,凭借《国家赔偿法》赋予的确认主导权剥夺受害人的赔偿请求权,有激化社会矛盾之虞.
(二)人民法院设立赔偿委员会法律依据不足,争议颇多
为保证人民法院做出的国家赔偿决定具有权威性,《国家赔偿法》做出了中级以上人民法院设立赔偿委员会,审理国家赔偿案件的规定.然而,《中华人民共和国人民法院组织法》并未明确赔偿委员会这样一级审判组织,使之在赔偿决定体系中所处的法律地位颇为尴尬.从赔偿委员会的设置看,如果说赔偿委员会办公室工作人员组成合议庭,那么赔偿委员会居于合议庭与审判委员会之间,其作用如何发挥,其地位如何界定,就是一个难以解决的问题.如果说赔偿委员会的地位类似于人民法院审判组织中的合议庭,则又将赔偿委员会办公室工作人员的工作空间无限挤压,使案件承办人员丧失了承办案件署名权和案件评议发言权,也就谈不上对案件负责.
(三)确定由人民法院行使国家赔偿终局决定权有失公允,常为其他赔偿义务机关诘责
对于《国家赔偿法》确定由人民法院行使国家赔偿终局决定权问题,诸多受《国家赔偿法》调整的赔偿义务机关包括复议机关均出于本位主义考虑,或多或少地产生不满情绪.他们认为,既然《国家赔偿法》设置了复议程序,就不应再将受害人不服复议决定提出的国家赔偿请求事项交由人民法院受理,并做出终局国家赔偿决定,这会使复议程序形同虚设,不利于树立执(司)法机关权威.况且当赔偿义务机关为人民法院时,受害人因不服赔偿决定向其上级人民法院赔偿委员会申请国家赔偿时,所得到的终局赔偿决定实质上也具复议性质,而这种情形却不需经过其他途径再行裁决,有失公允.特别是对检察机关而言,尽管《国家赔偿法》未对其能否就人民法院开展国家赔偿审判工作实施监督做出明确规定,但依法律监督职能和司法监督惯性,检察机关并未丧失对国家赔偿案件审判活动以及终局赔偿决定的监督权.这就极易造成,一旦出现受害人将检察机关作为赔偿义务机关,请求人民法院做出赔偿决定,面临着司法裁判权和司法监督权谁更具权威性的问题.
二、归责与免责,形成于财政制约的法律困局
(一)受国家财政状况及公务员队伍整体素质制约,中国国家赔偿采取违法归责原则
基于我国制定《国家赔偿法》时财政收支情况,并结合当时国家机关制度建设和执(司)法队伍的整体状况,国家赔偿选择了趋于保守的违法归责原则.采用这一归责原则,有利于缩小国家赔偿范围,控制国家财政在国家赔偿方面的支出数额,降低纳税人对财政资金弹性支出与国家机关及其工作人员执(司)法行为的关注度,为国家财政的渐进性增长和执(司)法队伍整体素质的稳步提高提供了缓冲时间.但采用这一归责原则易于造成牺牲部分受害人的财产、自由甚至生命等合法权益的法律后果,有规避国家机关及其工作人员一般性侵权行为引发的国家赔偿义务之嫌,在构建和谐社会的大背景下,亟待引起高度注意.
(二)遭受质疑的免责条款给国家公信力造成危害
立足于国家赔偿的违法归责原则,我国立法机关又在确定国家赔偿范围的基础上根据国际惯例提出多项免责条款,一方面保证国家机关及其工作人员在履行职务时避免畏首畏尾,害怕基于公务行为引发国家赔偿后果,另一方面又从法律上规定了公民、法人和其他组织因自身原因导致合法权益受到损害,不得要求国家承担赔偿责任.然而,认真推敲起来,这些免责条款又都存在不妥之处,极易造成理解上的歧义,产生不良的社会影响.
三、期望值与既赔额――理想与现实的搏弈
《国家赔偿法》第二十六条规定,侵犯公民人身自由的,每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算,这对公民“法律面前一律平等“的基本政治权利给予了很好的诠释.但必须澄清国家赔偿所指向的到底是公民人身自由的对价,还是因侵犯公民人身自由使其阶段性丧失劳动权利而减少的劳动收入的对价.
又如,《国家赔偿法》规定,侵犯公民、法人和其他组织的财产造成损害的,按照直接损失给予赔偿.对此,赔偿义务机关往往认为直接损失仅指与违法行为相关的静态的财产损失,而受害人则会理解为与赔偿义务机关违法行为相关的处于发展状态的财产损失也构成直接损失.在司法实践中,国家赔偿决定机关为了减少国家赔偿费用支出,往往从有利于赔偿义务机关的角度,片面强调直接损失的局限性,使受害者的合法权益得不到有效保护,扭曲了建立国家赔偿制度的价值.
另外,关于国家赔偿方式能否引入精神损害赔偿的内容,也存在广泛的争议性.现行《国家赔偿法》基于精神损害赔偿的标准不易确定,还仅仅将精神损害赔偿停留在抚慰性非物质化层面,此种规定有其合理性,并且在实践中也起到了一定的积极作用.但是我们也必须充分认识到,实行精神损害赔偿可以解决许多不易处理的难点问题,能够产生更为理想的社会效果.
四、盛世中国,期盼国家赔偿立法做出科学抉择
(一)进一步加强国家赔偿法律制度的宣传工作,努力营造知法用法的良好环境
为全面提高国家机关及其工作人员的责任意识和风险意识,应将国家赔偿法律制度列入各级领导干部任职考评和广大党员干部业务培训的内容之一,并把强化国家赔偿责任与构建社会主义和谐社会联系起来,与维护好、发展好、实现好广大人民群众的根本利益紧密联系起来,努力把依法履行公务,切实杜绝违法侵权行为转变为国家机关工作人员的自觉行为.随着《中华人民共和国物权法》的颁布实施,公民、法人及其他经济组织的维权热情必将被极大的激发出来,就此可以采取面向社会征求《国家赔偿法》修改意见的方式,把国家机关工作人员参与修改的自觉性与人民群众积极维权的主动性有机统一起来,促进《国家赔偿法》的普法宣传工作达到一个新的水平.
(二)从提高赔偿决定公信力的角度确定赔偿案件的决定机构及裁决机制
鉴于现行的国家赔偿决定机制存在公信力不足问题,笔者认为应改革赔偿决定程序,由立法机关的常设机构――各级人大常委会对本级政府机关及司法机关涉国家赔偿事项行使赔偿确认及决定权.建议收回各行政机关、司法机关自主进行赔偿确认和做出赔偿决定的权利,改由各级人大的内务司法委员会或重新成立的机构对受害人提出的赔偿申请包括确认申请一并进行审查,并依据审查结果做出赔偿或不予赔偿的决定.
(三)建立以过错责任为主以危险责任为辅的国家赔偿归责原则
结合违法归责原则造成国家赔偿范围过于狭隘,对受害人合法权益保障不利的问题,笔者认为应变违法归责原则为以过错责任为主、以危险责任为辅的赔偿归责原则.因为国家机关工作人员以公务身份履行职务时,不论其行为是否违法,只要侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益,且职务行为与侵权后果存在因果关系,受害人即有理由认为国家应对该侵权行为承担赔偿责任,无需辨别侵权行为具备何种性质.毕竟国家机关工作人员无论是行使行政管理权还是行使司法权,都是在为公共利益提供怎么写作,由此引发的侵权后果由受害者个人承担有违社会公平正义原则.况且,一旦查明侵权损害后果纯系国家机关工作人员个人所为或违反法律规出的,国家可以对侵权人行使追偿权,不会对纳税人造成额外负担.
(四)确立科学、客观、公正、合理的赔偿方式及赔偿标准
基于《国家赔偿法》就赔偿方式所作的规定已不能满足社会发展的基本要求,不能体现国家不断加大的人权保护力度,笔者认为应在既有的赔偿受害人直接物质损失的基础上加入精神损失货币化赔偿的内容,并就受害人直接损失的内涵及外延规定统一的具有包容性的评价标准.对国家机关工作人员职务行为侵权造成精神损害后果的,应当确立“货币赔偿为主,精神补救为辅”的原则,区别物质性人格权侵害和精神性人格权损害而采取不同的救济方式.在确定精神损害的赔偿标准上要综合考虑几个方面的问题:第一,侵权机关及其工作人员的过错程度.第二,侵害的具体情节.包括实施侵害的手段、场合、行为方式等.第三,受害人精神损害的程度和后果.第四,侵权机关事后采取弥补措施的有效程度.此外,对于因违法限制人身自由而给予国家赔偿的,除应结合不同地区、不同行业的工资水平支付受害人因误工造成的工资性损失,还要针对精神损害状况支付赔偿金.
(作者单位:湖南省益阳市中级人民法院)