本站原创摘 要 当前,农村集体建设用地使用权市场化改革,已经成为农村市场经济制度和农村消费市场转型的焦点性问题,直接影响到农村的发展与稳定.本文从改革开放特别是同志南巡讲话二十年以来我国农村集体建设用地制度改革的演进入手,分析了城乡二元体制下我国农村建设用地使用权改革中存在的问题,提出了确立农村集体和农民个体土地所有权和使用权主体地位,保障性功能和效率性功能相融合的农村集体建设用地使用权入市流转,完善公益性土地征用制度和集体建设用地入市这两种方式相融合的建议.以期寻求农村集体建设用地市场化改革的路径和空间.
关 键 词 农村集体建设用地 土地使用权流转 市场化改革
作者简介：翟啸林,曲阜师范大学法学院2010级在读硕士研究生,研究方向：法理学.
中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)07-217-06
一、我国农村集体建设用地使用权市场化改革的进程
(一)计划经济时期的农村土地征用制度
新中国成立后,我国开展了全国范围内的土地所有制改革运动.从1950年6月颁布《中华人民共和国土地改革法》到1952年,废除了几千年来的封建土地所有制,彻底改变了农村生产关系,实施了农村土地私人所有制.在这一时期,也出现了相关土地征收的规定.
1953年以后,我国农村开展了以农业合作化为特征的社会主义改造运动,实行了集体所有制为特征的农村土地所有制变革,1958年统一成为人民公社,把土地等主要生产资料由私有制转变为公有制,农民土地私有制瓦解.“所有,队为基础”的农村土地集体所有制形式在全国范围内逐步形成.农村实行计划经济,同时对农村集体土地征收制度也进行了新的规定.1953年公布实施的《关于国家建设征用土地的办法》是我国第一部关于“土地征用”的整体法规.1954年《宪法》也对这方面做出了相应规定,第13条规定“国家可以依照法律规定的条件,对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国家.”1962年9月,《农村人民公社条例修改草案》规定：“生产队内的土地都归生产队所有.生产队所有的土地,包括社员的自留地、自留山、宅基地等等,一律不准出租和写卖”.在计划经济体制下,农村土地国家可以无偿调拨.农村集体建设用地实行集体统一管理、经营和所有.农民不具有农村土地的所有权、经营权和土地流转权.
这一时期,资源配置主要依靠国家的行政命令和指导性计划,土地管理也是实行行政配置、无偿使用的模式.计划经济体制的实行使土地不再具有商品属性,农村土地市场不复存在.“集体建设用地的流转局限于所有权人间且完全依靠行政权力进行划拨和平调”.①这种方式的集体建设用地流转不具有土地权利平等交换的特征,农民和农民集体丧失了土地收益分配权和剩余索取权,“由于全面禁止集体建设用地流转不符合市场经济体制下生产要素合理流动与资源配置的要求,这一制度安排必然要被突破”.②
(二)改革开放后集体建设用地流转制度的变革
十一届三中全会确立了走中国特色的社会主义道路.在农村土地制度改革方面,实行了集体所有制下的家庭联产承包责任制,实行了土地所有权与使用权分离的创新,确立了农村土地产权制度和农村集体建设用地使用权制度,拉开了农村集体土地使用权改革的序幕.
1982年《宪法》第10条规定“城市土地属于国家所有”,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有,宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有.”在法律上明确了土地所有权的国家所有制和集体所有制,同时规定“任何组织和个人不得侵占、写卖、出租或者以其他形式非法转让土地”.1986年我国《民法通则》规定“集体所有的土地依照法律属于农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理.已属于乡镇农民集体经济组织所有的,可属于乡镇农民集体所有.”以基本法的形式将集体土地所有权作为一项基本权利.1986年《土地管理法》出台,其第10条规定“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的,由村集体经济组织或村民委员会经营管理；已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营管理；已经属于乡镇农民集体所有的,由乡镇农民集体经济组织经营管理.”对集体土地所有权主体做了规定.
这一时期在对集体土地所有权改革的同时,在集体建设用地的流转中也开始注意引入市场机制.1988年宪法修正案中将“任何组织或者个人不得侵占、写卖出租或者以其他形式非法转让土地”修改为“任何组织或个人不得侵占、写卖或者以其他形式非法转让土地.土地的使用权可以依照法律的规定转让”.随后,土地管理法也相应修改为“任何单位和个人不得侵占、写卖或者以其他形式非法转让土地”,并增加了“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让.土地使用权转让的具体办法,由国务院另行通知”.这样,土地流转在法律上被正式认可,农村集体建设用地流转从全面禁止到有限允许的转变.但是,对于集体所有制土地流转的具体办法,国务院一直没有制定,所以土地流转的相关禁止性规定一直存在.
(三)同志南巡讲话后农村集体建设用地使用权流转改革
随着我国社会主义市场经济体制的改革,土地的资产属性日益显现,土地的经济价值得到重新认识.在市场机制的作用下,土地使用者迫切需要更多的权利.1998年我国《宪法》确定“土地使用权可以依照法律的规定转让”,使土地使用权与所有权分离,明确了可交易的产权内容.1998年,我国新《土地管理法》对集体土地所有权及其派生出来的集体土地使用权和他项权利做出了一些规定,确认建设用地使用“土地使用权可以依法转让”,同时提出“兴办企业的建设用地必须严格控制”,“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”,“农村村民一户只能拥有一处宅基地”,这无疑是对农村集体建设用地的规范.2007年10月1日实施了《中华人民共和国物权法》,使农村集体建设用地使用权具有了用益物权性质.明确了农村集体土地是一项财产权,具有使用收益权.