本站原创[摘 要 ]文章在充分考虑我国电力行业的特殊性及反垄断法的实质的基础上,对什么是有效竞争、我国电力行业如何实现有效竞争、我国法律尤其是反垄断法应该如何保障电力行业实现有效竞争等问题进行了研究,以期对我国的电力改革有参考价值.
[关 键 词 ]电力行业；有效竞争；法律；反垄断法
[作者简介]黄晖,四川大学法学院2004级经济法硕士研究生；张世杰,四川大学法学院2004级经济法硕士研究生,四川成都610046
[中图分类号]D912．29
[文献标识码]A
[文章编号]1672―2728(2006)12―0154―06
引言――问题的提出
2001年3月,美国加利福尼亚发生了两次大规模的停电,直接影响到了加州北部和南部地区的50多万个家庭的用电,连著名的好莱坞和硅谷都受到影响.
众所周知,美国是一个以市场经济体制完善而著称的国度,其电力资源也是完全由市场进行配置的,在全国缺乏统一的电网调配机制.因而在面对突如其来的电力需求高峰时,就难以形成盈亏补缺的配制机制.这次电力危机着实让加州人品尝到了由于改革方式不当而导致的拉闸断电、电价高涨的恶果.
当前世界各国电力市场正经历一场重大变革,打破垄断、引入竞争机制是实现电力市场变革的主要目标.在这场全球性的变革中,我国电力市场也正逐步从垄断结构转化,而国家对其进行改革的核心思想就是在充分考虑电力产业的特殊性和我国具体实际的情况下构建一个有效竞争的电力市场.那么什么是有效竞争我国即将颁行的反垄断法又将如何对其进行规定国家法律如何保障电力行业实现有效竞争等都是现实存在而又具有探讨价值的问题.
一、我国电力改革的现状分析
我国电力业的发展以1978年实行经济体制改革起始年为标志分为两大阶段：20世纪80年代以前的传统阶段和80年代以后的变革阶段.
(一)传统阶段
我国的电力行业是在计划管理体制下运行的.发、输、供电企业是一个整体,全部统一核算、利益均分,不存在竞争,最多存在部门间的收益差别.绝大部分发电企业均由国家统一拨款建设,产权归国家相应的管理机关,是电力局的一个下属单位,只负责电力设备的正常运转,所有工作都以完成任务为目标,其余一概不管,没有自主的产权,因此,缺乏加强管理、提高工作效率和进行技术创新的动力,缺乏市场怎么写作的意识,导致管理水平低、生产效率不高、成本居高不下,以及严重霸市现象.这严重阻碍着电力企业走向市场、参与竞争,而缺乏竞争则必将导致落后.
(二)变革阶段
20世纪80年代以后,国家经贸委将电力业体制改革作为工作重点,会同国家电力公司向国务院提出了《关于深化电力工业体制改革有关问题的意见》,随后国务院下发了《国务院转发国家经贸委有关意见的通知》,该通知中提出“推进厂网分开,引进竞争机制,建立规范的电力市场”.同时,考虑我国的具体国情,国家经贸委提出了“先试点、后推广、试点快、推广稳”的工作方针.山东、浙江、辽宁、吉林、黑龙江5个省公司(局)和上海市作为首批进行“厂网分开,竞价上网”的试点单位.其他网、省电力公司也根据自身的条件,开始电力市场的建设.但由于政治历史的原因和电力业的特殊性,我国电力业的改革十分艰难,目前我国电力市场仍基本上处于垄断状态,市场竞争机制尚未真正发挥作用,有效竞争的电力市场远未形成.根据国外电力市场的改革经验和我国电力市场的实际,实现电力市场的有效竞争必须进行厂网分开和电力企业重组.关于这一点目前在我国已基本上得到认同,现在关键问题是如何去实现厂网分开和电力重组.目前较为典型的改革思路为以下两种：
一种是横向分割,即按区域分割成若干个发、输、配电一体化的电力公司集团.就中国的实情来说,横向分割也就是要承认目前互不相连的东北、华北、华东、华中和西北等五大区域网和五六个独立省公司网共十一个各自分割的电网格局,以五六个局域网为独立的法人实体,让他们互相自由竞争.
另一种则是纵向分切,即按电力本身的特点将发、输、配、售电四环节彻底分开,国家电力公司不要既搞发电又搞电网,而是先把网、厂分开,让电厂彻底分出去,再将输电网和配电网分开,同时培育私人售电公司,最终国家电力公司自然演变为一个只管全国输电网的国家电网公司,统一规划建设各大独立网间的联络线,最终实现全国联网,在全国联网的基础上,实现资源的优化配置,让电源竞价上网,而输电作为自然垄断行业采取收过网费的方式,最终构造一个电源竞价上网的竞争平台,让发电商相互竞争.
(三)反垄断法即将出台背景下的改革方式
目前,在反垄断法即将颁布出台的背景下,由于对电力产业的特殊性和对反垄断法价值的理解不同,以致人们对中国电力改革的思路发生了重大分歧,直接导致了中国的电力改革出现了第三种思路,即既纵向分切又横向分割的“破碎式”改革,具体而言,就是从网厂分开入手,同时又提出搞六个甚至更多的区域网和一个形式上的国家电网公司的“虚一实六”方案,甚至在反垄断的旗帜下取消国家电网公司而只搞四个区域网公司的“0+4”模式,这种在同一时间既横向分割、又纵向分切的“破碎式”改革一下把整个电力行业从垄断状态推进到肢解状态,看起来很过瘾,迎合了人们反垄断的心理,很多人认为这是市场竞争最彻底的改革.
(四)小结
上述几种改革方式均存在明显的缺陷：产权关系不明晰,省电力公司与分离出的独立发电公司之间仍然存在着直接的产权关系,由此使真正的独立发电公司在与省电力公司控股的发电公司竞争时必然要处于不利的地位,从而破坏了发电市场的公平竞争；省际发展不平衡,部分省份电力生产规模较小,如果按照竞争原则在各省均组建若干家独立发电公司,必然要降低经济效益,而兼顾规模经济又会使区域电力市场独立发电公司数量过少,不利于竞争的展开.按照上述方式对电力市场进行改革也不会取得成功,同时这也不符合反垄断法的立法目的.因此,如何正确认识反垄断法,合理地利用其打破我国电力行业的垄断,并结合其他相关法律实现电力业的有效竞争,应该成为当前电力体制改革的重要内容之一.
二、反垄断法与电力行业的有效竞争
(一)反垄断法的功用价值初探
一般而言,反垄断法的内在功用价值,即反垄断法规范所内涵的、客观上具有的功能和作用.从内外结合的角度看,反垄断法的内在价值可以理解为反垄断法的制度功用,它应该蕴涵于反垄断法的规范之中,并通过反垄断法的实际适用表现出来.“这种内在价值实际上类似于经济学上的商品所内涵的使用价值”.
法律制度的职能是定纷止争,分配正义等,这些都是法律制度的基本功能和作用.反
垄断法作为法律的一种,其职能与一般法律的基本职能具有一致性.但是,由于反垄断法在资源配置、宏观调控等方面具有重要的功能,因而具有自身独特的积极意义.在探究了一些主要国家的反垄断法后,我们可以看出,反垄断法是为维护市场的竞争秩序而制定,如最早制定反垄断法的美国和加拿大,其竞争法的最基本的目标就是维护竞争机制或者自由竞争,或者说是保护和促进有效的竞争.加拿大《竞争法》第1条“法律目的或宗旨”就将维护市场经济的竞争秩序作为反垄断法律制度的首要目标.
从这些立法例我们可以看出,反垄断法的直接功用,就是维护和鼓励竞争,以促进资源的有效配置,同时保护多种市场主体的经济行动自由.
既然反垄断法的直接的功用在于维护和鼓励竞争,那么接下来的问题是：反垄断法所要维护和鼓励的究竟是哪一种“竞争”而当我们在探究“竞争”这个概念的涵义时,我们会发现,虽然在反垄断法上,有的国家和地区对“竞争”给出了明确的法律定义①；而在理论界,虽然“竞争”一直是经济学中最重要的范畴之一,但学界也一直没有给出一个严格而完整的定义.“‘竞争’的涵义是非常丰富多彩的(其中包含着为数众多的思想),我们不能奢想对其做出最终的界定,否则在某种市场背景下所给出的界定会被证明是误导的,或者在将来的适用中也有过多的局限性.取而代之的方法是,我们探索一下该术语的某些含义.”
通过这句话可以使我们作出这样的一个检测设：反垄断法所要保护的竞争,并非经济学中的那个广义的竞争,作为反垄断法特有价值的“竞争”,是具有其特定的内容的,而具有这一特定内容的“竞争”代表着反垄断法中的法律的积极意义或有用性,即反垄断法的价值.
(二)有效竞争――反垄断法所要维护的“竞争”
1．经济学中的“竞争”
众所周知,竞争理论是随着资本主义经济的发展而发展起来的,而其中影响最大的莫过于新自由主义学派的“完全竞争”理论.完全竞争理论主张,在完全竞争的状态下,产品会达到平均成本的最低水平,从而实现最优化的市场供应和资源配置.一般而言,在一个以完全竞争为特征的市场中,任何一个写者或者卖者都不能依据自己的购写或销售影响,完全竞争的市场必须满足以下五个条件：(1)产品的同质性,即写者所相信的相同产品；(2)无需成本的资源流动；(3)大量的写者或卖者；(4)产品的可分性,即其少量部分或是可以购写,或至少是可以租用；(5)完备的信息.
然而在现实中,上述条件是不可能存在的.实践说明,完全竞争这种竞争模式,只能作为一种设想存在于经济学的书本上.从上文的论述也可以看出,完全的、没有限制的竞争有其负面性,对于社会资源的配置也并不能总是有效益的,经济学家张伯伦认为：“由于在能力、趣味、收入、写者场所、意愿等方面的差异,完全竞争不能被看作是理想的,消费者将愿意为多样化而牺牲一定数量的配置效率.”
2．“有效竞争”概念的提出
“有效竞争”(workable petition)是由美国经济学家JM(J．MClark)针对完全竞争概念的非现实性而提出来的.认为,虽然完全竞争被经济学家进行了准确的定义和精心阐述,但它在现实世界中不可能且从来没有存在过,其应用的最大意义在于可以作为人们分析问题的出发点或判别行为是非的标准.在看来,只要完全竞争的一个条件不具备,则合乎情理地会出现另外的条件也不具备的情形.这个问题后来形成为“次优”(second best)理论.
有效竞争的实质就是规模经济与竞争活力两者有效地协调起来,从而实现社会经济效率的极大化.有研究表明：“当不考虑外部性时,生产者成本等于社会成本.随着生产规模的扩大,社会成本不断下降,而竞争成本的提高,生产者的竞争成本可能会增大,但经济效率的提高会导致整个社会成本的降低.当实现完全竞争时,社会成本达到最低；而在完全垄断时,社会成本最高.当规模经济与竞争活力的综合作用使社会成本最低时,就实现了有效竞争,此时所对应的规模则为最佳协调点.”
3．有效竞争――反垄断法所维护的“竞争”
如果纯粹从有效竞争的现实意义就断言反垄断法所维护的“竞争”就是有效竞争似乎略显苍白,毕竟,目前也没有任何国家的反垄断法明确规定“有效竞争”就是该法的主要保护对象.因而,要证明反垄断法特有的价值就是有效竞争,就要找到有效竞争之于社会经济发展的特殊意义的证据,本文认为,这种证据主要体现在如下几个方面：
(1)竞争的目的之一是为了有效地利用资源,物尽其用.为了有效地利用资源,物尽其用,竞争必须保持在一定的范围之内,而正是“有效竞争”理论为竞争经济可行性的最低限度设立了一个“可以认识、把握和操作”的标准,使竞争保持有理有节.
(2)由于现实生活中的竞争往往是介于完全竞争与完全垄断之间的不完全竞争状态,这不仅因为完全竞争在现实上根本就不存在,在竞争性市场条件下,任何竞争在一定程度上都要受到竞争者在资金、技术以及市场占有额等许多方面的制约；而且从经济上说,完全竞争也不是理想的模式,因为实践证明,竞争总是同限制竞争联系在一起的,完全竞争的结果是垄断.为了在整体经济上实现既定的目的,即通过竞争优化配置社会资源和最大限度地推动企业的创新活动,国家应当在消除垄断因素的同时保留某些必要的垄断因素.因此,真正的市场竞争就不可能是完全竞争,而是“一个既竞争又存在垄断的画面”.
(3)在现实的反垄断政策中,完全竞争并没有实际用途,因为现实生活中的竞争往往是介于完全竞争与完全垄断之间的不完全竞争状态,在如此情况下,次优理论认为,允许其他不完善作为一种平衡而存在,而不是消除它们,可以使公共利益得到更好的满足.对于个案而言,在衡量一项交易促进竞争和反竞争的因素时,该理论也被反垄断政策广泛适用.
(四)我国电力行业的有效竞争模式
从前述可知,反垄断法的实质即保护有效竞争,而所谓有效竞争,即规模经济与竞争活力两者有效地协调起来,从而实现社会经济效率的极大化.具体到我国电力行业而言,由于电力业内部各环节的规模经济特征并不相同,输配电环节存在较大的规模经济,其中输电环节的规模经济大于配电环节,而发电环节只存在有限的规模经济,这就使电力业内部各环节呈现出不同的垄断与竞争形式,在对电力业规模经济与市场竞争进行选择时必须加以区别对待：在发电环节,由于只具有有限的规模经济,并不存在形成自然垄断的客观条件,因此只能采用竞争性市场结构,在充分兼顾规模经济与竞争活力的条件下实现有效竞争.具体来说,在发电市场容量较小时,应适当控制进入市场的发电企业数量,并要求发电企业的规模必须达到最小经济
规模,以避免牺牲规模经济效益的低水平过度竞争.在发电市场容量较大时,如果一味强调发电企业达到最小经济规模,可能会使市场中企业数量过少,形成较大垄断势力,难以充分发挥市场竞争的作用,此时为了促进竞争,可以适当考虑牺牲部分规模经济效益,允许更多的发电企业进入市场.除考虑发电企业数量对竞争的影响外,发电企业规模均匀状况也是决定市场垄断与竞争状况的重要因素,应尽量使市场中的发电企业处于规模相当的状态.在配、输电环节,由于存在规模经济以及固定成本沉淀性等因素,一般认为不适合进行竞争,只能采取垄断结构,形成自然垄断.需要指出的是,虽然发电环节适合采取竞争性市场结构,但其竞争的真正展开需要以发电环节与输、配电环节的分离(厂网分离)为条件,即不存在发、输、配电一体化的电力公司.
三、实现我国电力行业有效竞争的法律建议
在充分认识到反垄断法的实质及电力行业的特殊经济特点的基础上,笔者认为,我国法律,包括反垄断立法应从以下几方面对电力行业进行规制,以期从法律上保障电力行业的改革,尽快实现我国电力行业的有效竞争：
(一)反垄断法规制的主体构建
法律规制的对象乃主体的行为,没有主体就没有行为,法律存在的基础也不复存在.因此,科学构建反垄断法规制的主体至关重要.
1．须培育市场竞争主体
在对自然垄断行业进行反垄断法规制的过程中,不仅要建立科学的适用制度,更要建立合理的竞争机制.虽然自然垄断法律规制并不能以建立合理的竞争机制来概括和表达,但一个非常明显的发展趋势是“在传统自然垄断行业里,自由化是一个非常显著的发展趋势,所以在这些企业中,竞争政策将很有可能逐步取代规制政策”.反垄断法最终维护的竞争主体之间的竞争,反垄断法的价值诉求最终也是通过对市场中竞争主体的规制来实现的.竞争主体应具备以下特征：(1)政企分开.即不同时具有行政身份和权力,完全排除行政力量的干预,仅以企业身份参与市场竞争.(2)产权结构明晰、法人治理结构健全.只有自然垄断行业的竞争主体像其他竞争性行业一样追求利益、对市场竞争作出快速反应,该行业的竞争机制才能发生作用,否则就没有反垄断法规制以维护竞争的必要.这实际是培育正常的市场主体.由于受计划经济影响,自然垄断行业企业投资关系复杂、治理结构混乱,改革的任务任重道远.(3)投融资渠道通畅,保证进人退出的渠道通畅.
在电力行业的发电环节属于可竞争的市场,因此,发电公司应是市场的竞争主体,应按照《公司法》的规定建立科学合理的现代企业.现代企业制度应产权清晰,责权明确,法人治理结构科学.照此要求建立发电公司才是改革成功与否的关键.产权是法定主体对财产所拥有的各项全能的总和,可分为占有、使用、收益和处分权,其核心和基础是处分权.产权制度不是电力公司问题的全部,但这是问题的根源、核心,改革惟解产权制度难题,才能取得实质性突破.电力行业改革需要用现代企业制度改造传统发电企业,切实转换经营机制,提高运营效率.只有这样,才能获得生产效率和配置效率的均衡,并使电力产业得到可持续发展.在产权明晰的基础上,进一步完善发电公司法人治理结构,严格按照《公司法》的要求对股东会、董事会、监事会及总经理进行规范,规范公司的决策和经营管理.同时,在投资主体方面,应实行开放的市场准入制度,促进投资结构和投资主体多元化.政府主要从规划、环保评价和市场准入等方面进行管制.具体项目投资的可行性和经济性评价,由企业根据市场情况自主判断,自主承担投资风险,建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、相似度检测怎么写作规范、宏观调控有效的新型投融资体制.这既能优化我国发电市场的所有制结构,也有利于电力行业的发展.
总之,发电市场竞争主体的构建是进行“厂网分离,竞价上网”的关键和基础.在改革中必须坚持完善法人治理结构,投资主体多元化,全面提升发电企业的竞争力.
2．建立反垄断法的执法主体
“徒法不能以自行”,制定好的法律,并严格实施这种法律,被古希腊著名思想家亚里士多德认为是法治的两个重要条件.我国自实行《反不正当竞争法》以来的实践证明,工商行政管理机关在市场经济的微观领域发挥着重要作用.尤其是对不正当竞争案件的有效查处,对维护市场秩序,保护消费者利益方面功不可没.但是作为反垄断执法机关,尚显得力不从心.根本原因是其权威性较差.而反垄断法的实施一定要有一个能担当反垄断重任的专门主管机关.目前,我国学者比较趋于一致的观点,是主张设立一个有别于现存的“国家工商行政管理机关”的专门行使反垄断行政执法权的相对独立的机构.
(二)进行规制
规制作为对电力行业等自然垄断行业法律规制的一项重要内容,就是对于自然垄断行业的通过法律进行规制.更确切地讲,规制是国家管制机构依据法律对自然垄断行业所提供的产品或怎么写作的形成与运动进行的直接或间接干预与控制.
2005年,国家发展和改革委员会出台了《上网电价管理暂行办法》《输配电价管理暂行办法》和《销售电价管理暂行办法》.三部电价管理办法的出台,标志着我国电价将实行新的定价机制,这是建国以来电价形成机制最彻底的一次变革.
笔者认为,电价规制应注意鼓励电力的长期投资,特别是过渡阶段的改革措施,应充分考虑我国电力需求增长潜力及电力投资的特点,把提高效率与促进增长有机地结合起来.电价具体规制方案必须参照上述的三部电价管理办法.
1．上网电价规制改革
《上网电价管理暂行办法》第3条规定：上网电价管理应有利于电力系统安全、稳定运行,有利于促进电力企业提高效率和优化电源结构,有利于向供需各方竞争形成电价的改革方向平稳过渡.因此,上网电价规制改革的目标是全面竞争,结算为供需双方竞争确定的市场均衡.为避免电力投资与负荷需求增长脱节,也可考虑建立一个备用容量市场,以该市场信号来引导容量投资.但这一方向性目标的实现需要较长的过渡期.在过渡期间,上网电价可实行双轨制,即一部分由政府制定,一部分由市场调节.在《上网电价管理暂行办法》第12条有所反映：容量电价由政府主管部门制定,电量电价由市场竞争形成.容量电价逐步过渡到由市场竞争确定.双轨制的主要形式有三种：第一,两部制,其中,容量电价由政府决定并同网同价,电量电价由市场竞争形成；第二,部分电量竞争；第三,浙江式的“全电量竞争+差价合约”.过渡期电量电价的规制改革,既要促进有效竞争,又要避免的非正常上涨或下降.目前看来,“双边”交易及“竞价上网”的形成机制,对我国都有参考的价值.“双边”交易制度由于有需求方约束,信号相对合理,因而更为先进,但它对配套体制条件如购写者的数量结构及风险管理的手段等配套条件要求较高.
关于上网电价的规制改革,建议从以下方面考虑：从新电源项目开始,在电力上网前的各个环节均引入竞争机制,使上网电价的市场化改革具有较深的根基.这也符合《上网电价管理暂行办法》的要求.
2．输配电价规制改革
输配电业务具有强自然垄断性,因而输配电价规制改革方向不是引入竞争,而是监管的规范化、科学化.监管的原则是：合理成本、合理盈利、公平分担、兼顾公共政策目标.对电力输配总水平的监管,作为方向性目标,可选择激励性较强的“上限制”、“总收入上限制”等.在我国电网需要高速发展的中近期,为鼓励电网扩张,建议按“准许成本”加“准许利润”的公式核定输配电价总水平,即实行成本加成的管制方式.但同时应切实加强成本监控方面的制度建设,以有效抑制单位成本上升的趋势.
3．销售电价规制改革
《销售电价管理暂行办法》第3条规定：销售电价实行政府定价,统一政策,分级管理.目前,我国的销售电价结构和电价水平不合理,交叉补贴现象严重.在电价结构上,由于目录电价对用户分类主要按照电力用途划分,电价结构未能反映用电负荷特性不同对供电成本的影响,存在非常严重的电价交叉补贴现象.因此,笔者建议,销售电价规制改革可分为两个方面：第一,建立电价的联动机制.即对最终用户收取实时电价(RTP).在电力行业重组的大背景下,未来的改革将是首先使大用户直接面对批发电价,对他们实行RTP定价,以促使他们对批发电价的变化作出实时反应.第二,逐步取消销售电价中的交叉补贴,实行分时电价机制.短期内,我国销售电价改革的方向将是进一步扩大峰谷电价的实施范围,并且对现有的峰谷电价机制进行改革,加大其反映批发市场实时电价的程度.同时,在建立新的电力市场的历史性机遇下,对大工业用户和大商业用户实行实时电价机制,以便他们可以根据发电成本的真实变化而调整消费量.
[责任编辑：青 山]
注：本文中所涉及到的注解请以PDF格式阅读原文.