我国水资源安全法律

更新时间:2024-03-08 作者:用户投稿原创标记本站原创 点赞:4339 浏览:15575

摘 要 水作为自然的元素、生命的依托,是人类文明进步的基础、国家生存发展的保障,事关国家发展和民族兴衰.目前我国水资源安全法律保障制度严重落后于水资源发展现状,体系构建不够科学,运作机制不够完善,不能真正保护其安全.本文分析了我国水资源的现状、特点,指出我国现有水资源安全法律体系存在的不足,建构具有实践性和可操作性的水资源安全法律保障体系的框架模型,从而保障我国水资源经济安全、生态安全、社会安全和战略安全的实现.

关 键 词水资源 安全 法律对策

作者简介:潘军臣、李叶林,四川省社会科学院法学研究所,法律硕士研究生;牟娜娜,山东省师范大学文学院研究生.

中图分类号:D922.6文献标识码:A文章编号:1009-0592(2012)11-005-02

水资源的保护如同我们人类对于生命的维护,所谓“人命大于天”.工业革命以来,由于人为破坏、自然灾害、法制缺失等原因,水资源安全系数降低到历史最低值.作为基础性的自然资源和战略性的经济资源,水资源是维系生态平衡和可持续发展的重要基础,其安全关乎国家安全、民族兴盛.作为国家生存与发展的基本保障条件,水资源安全的法律保护日益受到政府和学界的关注.

我国正在享受工业化之福,也正在品尝工业化之祸.目前中国诸多地方为水发愁,一旦有限的水资源被污染,其后果是不堪设想的.近年来我国水安全事件频现:缺水,水污染,水生态退化.水资源正在遭受着巨大的威胁.解决我国日益复杂的水资源问题,根本上要靠制度、靠政策、靠改革、靠法律.法制是目前我国水资源安全所面临的严峻问题的钥匙,因此,构建水资源安全法律保障体制是中国当下亟待解决并具有前瞻性的课题.

一、水资源安全的概念

针对“水资源安全”的界定,学界众说纷纭.有说“供水安全就是水资源安全”,还有说“水资源安全是指对一个国家来说,该国拥有主权的、或实际占有的、或可得到的各种水资源,其在数量和质量上能够保障该国经济当前的需要、参与国际竞争的需要,以及可持续发展的需要”等等 .笔者认为,把水资源安全分为广义的水资源安全和狭义的水资源安全,可以更好地把握水资源安全的内涵.

水资源安全的广义界定,即国家之整体利益不因水灾害、水短缺、水污染等情势出现较大损失;水资源的循环系统不会遭受到威胁;水资源可以帮扶经济发展所必须的情态.而其狭义界定,即在水资源及水环境的承受范围内,其供给可保障人、经济、社会之良性发展,以维系生态良好之需求.在本文论述中,笔者侧重从狭义的水资源安全角度对本问题予以探析.

二、我国水资源现状

建国至今,尤其改革开放三十余年以降,我国的水资源无论在利用、配备、安保等领域的效果是有目共睹的,对国民经济等有着较为显著的突出贡献的.当然,人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情和水情,水资源总量少、利用方式粗放、污染极为严重、环境恶化率高等亦突出,对未来可预见到时期内的国民经济发展存留有威胁.

自上世纪八十年代至今,国家水利电力部水文局对国家的水资源总量做过一个统计.截止2002年,根据当年水资源公报,全国水资源总量为28261亿m3,比常年多2.9%.全国水总量占降水总量的45.1%,平均每km3产水量为29.8万m3.

自上世纪九十年代初至今,伴随国际环境总体趋势的变化,我国的水资源也有着自身的变化,无论是降水总量,还是水资源数量都略有减少,北方枯水较为严重.多条大江大河枯水期的长时间断流等不利因素的困扰,有可能激化南北水供需之间的矛盾.

三、水资源安全保护保护问题国内外研究现状

(一)国外对水资源安全保护方面的研究和实践

二战后,国外学者已对水资源安全保护的技术和制度等问题开始探讨.Falkenmark首提水资源压力指数,作为衡量水资源稀缺程度以及安全程度的重要指标,为水资源安全保护的度量和保障体系建设提供了一个权威的国际参考标准;2002年英国不列颠安全与水文研究所的研究人员Sullivan等研究提出了水贫困指数(WPI),由资源(R)、途径(A)、利用(C)、能力(U)和环境(E)五部分组成,保证取值在O-100之间的等权数学表达形式为:WPI等于(R+A+C+U+E)/5.

在制度研究方面,美国的Chales W.Howe以科罗拉多河为例,研究了水权市场的优缺点;Renato Gazmuri Schleyer和Lyon对可交易的水权和水权领域划分进行了水资源安全保护问题深入研究;Nir Beeker等用对策论的方法对中东几个国家在水资源优化配置过程中几种不同水权转让和条件进行了研究.

(二)国内对水资源保护领域的研究

上世纪末,我国相关著名的学者对水资源安全保护问题展开了探讨.在水资源安全保护的应用技术研究领域,国内研究者从经济与水的关系角度研究拓展了经济、安全环境与水的相互关系.

郑通汉主张建立水资源安全保护预警系统,保障水资源安全保护;贾绍凤等从“压力一状态一响应”模型的理念出发,提出了水资源压力指数与水资源安全保护评价的指标体系;上述研究成果推动了我国水资源研究的深入开展,但这些水资源安全保护应用技术在实施中的所需要的法律保障制度还不够完善.

蔡守秋主张水资源的开发应进行安全保护,加强和改进流域水资源管理,协调部门和地区之间水资源开发、利用与保护、防污之间关系.陈德敏在完善我国水资源保障方面,主张建立健全我国水资源安全保护国际法制的建设,制定维护水资源法律,完善水资源保障体系,建立水资源安全保护公益公诉制度,以保护公民的水资源安全保护权.国内对与水资源安全保护法律制度领域的研究,缺乏将水资源安全保护技术的理论与现实相挂钩的链接性研究.

四、我国水资源管理制度及法律保护领域的不足

(一)政府缺位造成水资源产权模糊、水资源配置混乱

我国法律规定,国家对于水资源拥有所有权,但针对具体自然人和法人而言,能否掌握水权、如何取得水权、以及成为水权拥有者之后在权责等方面皆没有法律的界定明晰.加之长时期水资源产权主体模糊,以及对其产权多重属性的否认,造成时下我国水资源在价值层面无从体现其应有价值. (二)水资源管理机构的地位不明确,保护制度不完善

由于我国时至今日尚无水资源保护的普通民众参与机制,以及各种水事领域的法律法规及历次调整主管机关的举措并未真正阐明此等机关的权责外延和地位作用,使得水资源流域管理机构的法律地位问题一直悬而未决,监督管理权限自然没有实质性内容.实施管理过程阻力重重,难以发挥其应有的作用.

(三)水资源管理模式存在缺陷

管理体制不健全,管理权限不清.多部门管理削弱了水政策以及相关法律法规的有效实施 .在实践中,流域行政管理机构与地方政府、环境部门的职责权限还是时有冲突,造成权力设置的重复或空白,只有分工没有协作,各部门的权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害,尤其对流域水资源的保护十分不利.

(四)相关法律衔接性较差

缺乏统筹考虑流域综合管理的法规,协调性不足.立法无序,级次矛盾显现.法律之间关系不协调,相互之间存在冲突.不同部门为主的监督管理体制,加之缺乏相应的协调机制,法律法规之间的相互关系不清.现有法规对流域综合管理涉及的事项,分别规定了不同的管理体制,而且各项事务管理体制差别极大,在实际执行过程中必然出现权力摩擦和交叉管理,水资源保护与环境保护制度之间缺乏有机的衔接.

(五)还未真正确立水权制度

我国水权概念不完整.对使用权的规定则较为模糊.另外,水权行使的主体不明确,不利于水资源的整体规划和管理.再者,没有建立水权的交易流转制度.相关自然资源的产权流转制度还是空白.

五、完善水资源安全保护的法律保障机制

法律通过界定相关主体权利和义务并强制保障这些权利义务的实现来满足多元的、不同的利益需要.为了更有效地保护水资源,并兼顾各方的利益,运用法律调节手段是国家的必然选择.

(一)加强流域水资源管理与保护立法,完善水资源安全保护的专门性法规

通过制定和完善水资源的专门性法规,划清责、权、利,规范上下级和各部门之间的行为,是水资源管理及保护不可或缺的措施.必须通过制定《流域水资源保护条例》等实施性法规,在既有的框架内,建立与完善各流域的水资源保护机制.

(二)完善水资源保护刑事立法

扩大保护的范围,建议在我国的刑事法律领域里,增设“非法取水罪破坏性取水罪”、“破坏水工程、水文设施罪”等相关具体罪名设计;加大针对水的保护措施和深度,扩展对环境资源的防护范围;再者,对盗窃水的违法犯罪活动打击的力度要增大,坚决采取措施,遏制盗窃水的违法犯罪活动.

(三)完善水资源保护具体制度设计,建立水安全生态补偿机制

完善我国的水权交易制度.通过修改现行的水资源法律,对水权交易原则、交易范围、交易场所、交易的形成原则等做出明确规定,确立水权交易登记制度,建立水权交易的法律保障体系 .建立水安全保护补偿机制,建构“谁受益,谁付费”以及“谁保护,补偿谁”的机制.

(四)建立环境公益诉讼制度,确立公众参与制度

上世纪七十年代肇兴于欧美的环境公益诉讼制度,发展到今日,已成为西方发达国家针对水保护的非常有效的方式,但我国时下尚无该机制.在水保护领域,建立专门的环境公益诉讼制度,允许民众或法人、社会团体在行政执法当局、法人或其他组织及公民个体的违法行为或不作为采取诉讼方式,向司法系统予以控诉,使水安全环境和社会公共利益遭受侵害或有遭受侵害危险时,为保护水资源而向法院提起诉讼.

(五)成立水资源管理常设协调机构,统一水资源执法主体

建立行政许可、行政收费和行政处罚权相对集中的水行政执法新体制,形成一个有力的执法整体.同时修订《中华人民共和国水法》,还原以往“独龙治水”的既定对策,统一执法权于水保护部门.由环保保护相关职能部门对其提供技术支持和事前、事后监督管控.通过立法以及权力的再分配,回应水安全保护领域所出现的执法主体管理维护权限和范围方面的矛盾冲突统一水执法主体.

(六)高度重视水资源司法保护工作

首先,赋予我国司法系统中几个海事法院以管控省际间水资源类案件,以因应国家层面水资源案件的专属管辖难题.其次,针对水资源领域的司法管控,应在重点领域重点突破,有效整合现有的司法资源.再次,在相关城市设立环保法庭,以其专业化的裁判模式,增加该领域的司法公信力和权威性,做到专案专办,高效公正.

(七)实行最严格的水资源管理制度

认真落实国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》所确立的水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”的全面部署和具体安排,实行最严格水资源管理制度,从根本上解决我国突出的水资源问题;建构完善的水资源安全法律保障机制,从根本上保障上述三条红线的有效实现.


六、小结

解决水危机必须整体一盘棋来思考,不能头疼医头,脚疼医脚.只有实行一套完善的法律保障机制,用法律的强制手段调整水资源保护制度的内部机制,才能真正的落实最严格的水资源管理制度的初衷,才能从根本上实现我国水资源的安全.

注释:

雷家骕.国家经济安全理论与方法.北京:经济科学出版社..2000.

历年《我国水资源公报》.

冯彦,杨志峰.我国水管理中的问题与对策.我国人口·资源与环境.2003(4).37.

陈洁,许长新·智利水法对我国水权交易制度的借鉴.人民黄河.2005(12).48.

.国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见.有关情况介绍.2012年2月16日.