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摘 要 :中国开发区的法律地位问题是一个相当复杂的议题,涉及到当前我国政治、经济和社会生活的多个层面.由于目前 层面的相关法律条文处于空白状态,导致中国开发区的总体立法走向、直接管理机构的法律地位、配套管理机构的法律依据都具有很大不确定性.只有分层次、抓重点和有步骤地思考开发区的法律地位问题,才能有助于中国开发区法制建设的长远发展.

关 键 词 :中国开发区;法制建设;法律地位;政区化

中图分类号:D922.29 文献标识码:A 文章编号:1008-6269(2013)01-0081-05

经过近30年的发展,中国开发区已成为我国经济社会发展的重要支撑力量之一.我们在关注开发区经济贡献的同时,应看到法律地位问题已成为影响中国开发区法制建设的一个关键因素.目前涉及开发区法律地位问题的学术讨论存在不少争议,不少观点或者将开发区与开发区管理机构的法律地位混为一谈,或者仅从一般法律层面解释开发区的法律地位.针对开发区法律地位现状,笔者认为应从更高层次和更广范围来系统分析和思考,以推进开发区未来的法制建设进程.

一、开发区及其管理机构的法制建设现状

中国开发区法制建设的重要特征之一是在实践中探索和总结其法律地位状况,在起始阶段未设想出一个理想模式,而是主动在条件适宜的沿海地区实行特殊政策,鼓励外商投资来加快经济发展.这种发展模式在某种程度上把法律制度建设放在次要位置,导致我国开发区的法律地位状况具有以下特点.

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(一)开发区基本类型的法律界定日渐明确

“开发区是指经国家或省有关部门批准,在我国地理条件比较优越的开放城市、内陆开放城市及部分边境地区,划出部分特定区域,实行一定的经济优惠条件,以加速我国吸收引进国

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外的资金、技术和管理经验,增加出口创汇,并致力于高技术发展为主要目的的经济发展区域.”[1] 经过多年发展,我国开发区范围已覆盖了经济技术开发区、高新技术开发区、出口加工区、边境经济合作区、国家旅游度假区和保税区等多种形式的开发区域.这说明国家设立开发区的初衷是集中人力、物力、财力在一个较小的区域打造优越的投资环境,但是由于缺乏基本的法律约束,开发区在数量上急剧膨胀,无序发展导致各种监管问题层出不穷.因此,2003年初国务院对开发区进行了清理整顿,对保留的开发区进一步规范为三种类型,即综合型经济开发区(或工业园区)、高新技术产业园区和特色产业园区.对保留的省级开发区,国家发改委参照民政部命名规范进行了重新命名,至此形成了具有中国特色的开发区新体系[2].

(二)开发区法制建设的法律条文不断增多

在起步阶段,我国开发区法制建设主要依靠政策文件支撑而获得快速发展,较少出台相关法律条文.1984年, 在视察深圳、珠海、厦门经济特区后指出:“特区是窗口,是技术的窗口,管理的窗口,知识的窗口,也是对外政策的窗口”[3].他还指出:“除了现在的特区之外,可以考虑再开放几个点,增加几个港口城市,这些地方不叫特区,但可以实行特区的某些政策”[3]52.1992年 南方谈话之后,中国开发区发展进入了高速增长期,也出现了各地一哄而上纷纷圈地开建开发区的后果,其中很大部分根本不符合开发区建设的基本要求.在随后的清理整顿与规范建设过程中,虽然强调坚持依法治国的理念,但由于对开发区法制建设经验总结不够充分,进行立法的条件也不成熟,仅仅出台了大量具有一定约束力的行政法规规章.

具体而言,调整各类开发区法制建设的规范性文件可以概括为以下类型.一是国务院各部门颁布的行政规章,如文化部的《国家级文化产业示范园区管理办法》.此类规范性法律文件基本是针对某类开发区单独适用,不能适用于所有各类开发区.二是开发区所在的省级人大及其常委会,或省级人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人大常委会制定并颁布的地方性法规,如《河南省经济技术开发区条例》.这类地方性法规往往会因为政策导向、地域特色、经济发展状况不同而存在具体差异.三是省级及省级以下开发区设立时,由省级人民政府颁布的设立决定,如《上海浦东机场综合保税区管理办法》等.可见,在国家尚未颁布关于开发区的全国性法律或行政法规之前,国务院各部委和各地政府因地制宜出台的规范性文件存在诸多差异和冲突,只对专业领域与区域内的开发区具有指导作用.

(三)开发区管理机构的模式选择尚未明晰

在国家层面的开发区法律规范缺失的情况下,各地政府结合本地情况进行探索与实践,形成了适用于不同发展阶段和不同区域实情的管理体制,主要包括政府主导的管委会体制、开发公司主导的公司体制以及兼具管委会和开发公司的混合体制.但是,真正在我国开发区法制建设中具有重大影响的是管委会体制和开发公司体制.

从运作模式上看,绝大多数开发区实行政府主导的管委会模式.管委会负责开发区建设,参与从规划到基础设施、征用土地、工业厂房设施建设、推销工业设备以及获得收入的全过程;而公司体制本质上是政府控制的开发公司主导开发区建设,主要进行房地产开发,相关政府部门只是提供必要的行政服务.从积极意义上看,政府主导的管委会模式不仅可以从政府高度对开发区功能布局进行整体规划,而且能够理顺政府各部门之间关系,提高各项行政审批效率;而开发公司模式不仅机构精简,管理成本低,运行效率高,而且可以通过海内外资本市场上市融资,也可以进行多领域的投资.从内在不足上看,目前管委会体制没有明文规定的法律地位和行政主体资格,容易出现管理混乱、机构膨胀和人员过多等弊病;而开发公司不仅缺乏明确的法律地位,而且缺少政府部门的权威性,另外还需要承担大量公共基础设施投资,在无税收补偿的情况下,容易造成地价过高等弊端.可见,两种管理模式各具利弊,代表了开发区法制建设两类不同发展方向,在很大程度上是无法相互取代的.

二、开发区法律地位的现存问题分析

法律地位的模糊不清导致我国开发区法制建设的种类庞杂、级别层次较多、管理体制差异较大,产生了不少立法障碍.这不仅影响开发区的长远发展,也不利于开发区直接管理机构的规范运作和配套机构的设置. (一)开发区总体制度设计缺乏明确的法律依据

2001年民政部在其发布的《行政区划代码编制规则》中明确提出:“鉴于各种‘开发区’(或工业园区)不是实际的行政区划,因此均不编制县及县以上的行政区划代码”[4].正是由于我国宪法等基本法律对开发区立法处于空白状态,造成中国开发区的法律性质、功能和总体目标等不够清楚,导致开发区在实践发展中形成两种完全不同的制度走向.

1.政区化走向.政区化是指开发区经过一定时期的充分发展后,由于原管理机构无法更好地协调经济发展与行政管理、社会服务之间的矛盾,选择重新回归传统体制的模式.在实践中,国内已经有不少开发区复归传统的行政体制,有些与所在行政区融合还有一些开发区则成为独立的新行政区.

2.公司化走向.公司化主要是指开发区采取企业型管理体制,把开发区作为一个独立经营管理的公司;还包括实行管委会体制的开发区抓住产业升级的机遇,对行政管理和市场运作进行妥当的制度安排,适时推进企业化治理过程.在实践中,国内开发区企业治理型体制首创于蛇口,也称为“蛇口模式”.20世纪90年代末,在市场经济产权制度、现代企业管理制度广泛应用于我国整体经济运行的背景下,更多地方政府开始尝试放手由企业独立管理运营开发区.

(二)开发区直接管理机构没有规范的法律保障

在目前我国的政府部门组织法中,尽管人们习惯将开发区的直接管理机构即管委会称为“政府”,但实际上我国目前对开发区管委会并没有统一的法律规定,而是散见于国务院各部门的规章、地方性法规之中.这种状况主要导致以下法律问题.

1.开发区管委会的行政主体地位不够明确.目前,地方立法部门没有赋予开发区一级政权的法律地位.虽然各地的开发区条例具有实际法律效力,但却存在违宪之嫌,无法取得宪法地位的正式名分.正是由于管委会性质尚无明确的立法界定,致使其行政主体地位一直备受质疑,不仅无法建立强有力的行政执法体系,而且行使权力的范围、程序也没有法律依据和保障.因此,在 层面对开发区立法处于空白状态的情况下,各地政府对开发区管委会的定性基本上采取两种方式:一是将开发区管委会明确定位为地方政府的派出机构.如《江苏省经济技术开发区管理条例》第8条规定:“开发区管委会是开发区所在市人民政府的派出机构,对开发区实行统一领导和管理”.二是回避开发区的法律性质,只是通过上级政府对开发区管委会进行授权.如《洋浦经济开发区条例》第6条规定:“省人民政府设立洋浦经济开发区管理委员会,代表省人民政府对洋浦经济开发区、海南洋浦保税港区及省人民政府划定的邻接海域,实施统一管理”.


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2.开发区管委会的领导体制不够健全.在缺乏法律依据的情况下,绝大多数开发区管委会设立了由上级政府主要领导挂帅的领导小组,以协调开发区同其他部门之间的关系,并对开发区的重大问题进行最终决策.这种管理结构设置的初衷是值得肯定的,既有利于开发区在发展过程中避开与其他部门、地区的利益冲突,又有利于开发区突出自身功能与特色.但在开发区实际发展过程中,这种领导体制容易造成“领导缺位”和“多头领导”等问题,导致开发区管委会的行政权限不够稳定.一方面,领导小组实际上很少或没有开展实质性工作,不能及时了解和解决开发区建设和发展中面临的体制、管理、资金项目等重大问题.另一方面,开发区管委会分别由多个上级领导分管开发区的科技、规划、土地等不同任务,造成管委会向上级党政机关汇报工作的不便,也不利于上级机关对开发区的直接领导[5].

(三)开发区配套管理机构设置存在法律争议

为满足开发区内居民和各类企业的需要,一些规模较大的开发区需要设立其他管理机构,在此暂称为配套管理机构.但由于开发区管委会的法律地位不够清晰,导致配套管理机构设置混乱,主要涉及开发区“两会”(人大、政协)和“两院”(法院、检察院)设立的合法性问题.

1.开发区“两会”的设置缺乏法律依据.在开发区“两会”中,鉴于政协仅仅是议政机关,我们主要探讨人大体制在开发区管理体制中的法律地位问题.目前开发区人大体制模式主要有以下两种.一是开发区人大工作委员会模式.人大工作委员会由市一级人大常委会产生,其主要领导由市一级人大常委会的领导兼任,其内部工作人员经任命产生,向市一级人大常委会直接负责.可见,人大工作委员会的各类职责权限是市一级人大常委会委托给开发区人大工委行使的,而不是由区内公民选举出来的一级人大所直接行使的.二是人大工作联络处模式.开发区人大联络处是临时协调机构,一般属于党政办公室或人事组织部门,不具有独立的主体性质.有的人大联络处的主要领导是由市一级人大常委会的主要领导兼任,其内部的主要工作人员往往只是兼任而非专职,设置的主要目的是为了缓解现有矛盾的一种权宜之计[6].但上述两种设置方式都缺乏法律依据,前者无法体现开发区内合法公民的意志,后者将人大体制行政化,联络处的设置主要是为了便于开展相关工作.

2.开发区“两院”的设置缺乏法律依据.20世纪90年代以来,考虑到方便开发区居民法律服务的需要,我国各地开发区开始逐步普遍设立法院和检察院,但这种做法是没有法律依据的.首先,由于开发区不在我国行政区划之列,也就不能设置人民代表大会.在人民代表大会不能设立的情况下设置人

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