本站原创摘 要 传统的森林保护法律制度已不能适应生态文明建设的需要,森林保护法律创新必须坚持以生态文明为指引,更新立法理念,建立健全森林生态环境保护法制体系,构建新型权利义务关系,逐步实现森林保护法律制度现代化.
关 键 词生态文明 森林保护 制度创新
基金项目：现代林业视角下的林权规制问题研究（项目编号：2010SJD820020）.
作者简介：于德仲,南京森林学院法学副教授,博士.
中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）10-038-03
为了保护森林,我国先后出台了一系列法律法规,为不同时期的森林保护事业提供了必要的法律保障,极大地促进了森林保护事业的发展.但由于幅员辽阔、人口众多,从总体上看,我国仍然是一个缺林少绿、生态十分脆弱的国家,人均森林面积仅为世界人均水平的1/4,人均森林蓄积只有世界人均水平的1/7,森林覆盖率远低于全球31%的平均水平.与建设建设社会主义生态文明的要求相比,森林保护工作任重而道远,森林保护法律制度创新的任务艰巨而迫切.
近年来,关于森林法的修改问题已经成为理论热点问题之一,涌现出了数量可观的研究成果.归纳起来,主要集中在林权制度、生态效益补偿、采伐制度创新、法律适用等方面,其中专门就森林保护问题进行制度创新研究的,数量不多,成果也较为分散.本文拟从生态文明的视角,归纳分析现行森林保护法律制度存在的主要问题,并提出相关对策和建议.
一、我国森林保护法律制度概述
我国森林保护法律制度的概念有广义和狭义之分.广义的森林保护法律制度是指关于森林保护的一系列法律规范的总称,其渊源包括宪法、法律、法规和规章等；狭义的森林保护法律制度仅指《森林法》中关于森林保护的具体制度.本文所使用的是狭义的概念.
(一)发展历程
1.创立阶段.新中国成立后,人民政府制定并发布了一系列关于保护森林的规定,如1951年4月发布的《适当的处理林权、明确管理保护责任的指令》、1953年7月发布的《关于发动群众开展造林、育林、护林的指示》、1963年5月发布的《森林保护条例》等.上述规定均由人民政府作出,属于行政法规的性质,直到1979年 2月23日,第五届全国人民代表大会常务委员会原则通过了《中华人民共和国森林法（试行）》,才标志着森林保护制度上升到了法律的高度.
2.试行阶段.1979年 2月23日,第五届全国人民代表大会常务委员会原则通过了《中华人民共和国森林法（试行）》,成为改革开放以来我国第一部单项经济法律.在《森林法（试行）》施行5年的基础上,1984年9月20日第六届全国人大常委会第七次会议通过了《中华人民共和国森林法》,自1985年1月1日起正式实施.
3.修订阶段.为了适应社会主义市场经济体制的需要,1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《关于修改《中华人民共和国森林法〉的决定》.即现行的《森林法》,该法共分7章49条,其中第三章共列7条,集中规定了森林保护法律制度.
(二)基本内容
现行森林保护法律制度分为两个方面：一是森林保护机构及其法定职责；二是森林保护工作的主要内容.具体规定如下：
1. 保护森林的组织机构.（1）地方各级人民政府.森林法规定,地方各级人民政府负责组织有关部门建立护林组织,负责护林工作；根据实际需要在大面积林区增加护林设施,加强森林保护；督促有林的和林区的基层单位,订立护林公约,组织群众护林,划定护林责任区,配备专职或者护林员.（2）护林员队伍.护林员队伍可以由县级或者乡级人民政府委任.护林员的主要职责是：巡护森林,制止破坏森林资源的行为.对造成森林资源破坏的,有权要求当地有关部门处理.（3）森林机关.依照国家有关规定设立的森林机关,负责维护辖区社会治安秩序,保护辖区内的森林资源,并可以依照本法规定,在国务院林业主管部门授权的范围内,代行部分的林业行政处罚权.（4）武装森林部队.执行国家赋予的预防和扑救森林火灾的任务.
2.森林保护的工作内容.（1）森林防火.地方各级人民政府应当切实做好森林火灾的预防和扑救工作.（2）森林病虫害防治.各级林业主管部门负责组织森林病虫害防治工作,林业主管部门负责规定林木种苗的检疫对象,划定疫区和保护区,对林木种苗进行检疫.（3）禁止毁林开垦、采石等毁林行为.禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为,禁止在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧,进入森林和森林边缘地区的人员,不得擅自移动或者损坏为林业怎么写作的标志.（4）建立自然保护区保护典型的森林生态系统和天然林.国务院林业主管部门和省、自治区、直辖市人民政府,应当在不同自然地带的典型森林生态地区、珍贵动物和植物生长繁殖的林区、天然热带雨林区和具有特殊保护价值的其他天然林区,划定自然保护区,加强保护管理.自然保护区的管理办法,由国务院林业主管部门制定,报国务院批准施行.对自然保护区以外的珍贵树木和林区内具有特殊价值的植物资源,应当认真保护；未经省、自治区、直辖市林业主管部门批准,不得采伐和采集.（5）林区内野生动物保护.林区内列为国家保护的野生动物,禁止猎捕；因特殊需要猎捕的,按照国家有关法规.
二、现行森林保护法律制度存在的主要问题
(一)立法理念落后,未体现生态保护优先的思想
森林保护的立法理念所体现的是特定历史时期的国家意志,是相互作用的林业观与法制观的历史性存在.我国森林法的主体架构形成于计划经济时期,其后虽经修改,但并未实现立法理念上的更新,仍然带有鲜明的计划经济色彩.纵观森林保护法律制度演变的历程,可以看出,长期以来,森林保护制度均是围绕木材生产这个中心展开设计的,立法理念严重受制于传统的林业观,现行的森林保护制度也未能例外.这与生态文明指引下的现代林业观的基本要求相去甚远,已明显不能适应生态文明建设的需要.森林作为一个生态系统,其功能是多方面的、价值也是多方面的.保护森林重在保护其功能、价值的多样性,尤其是它在涵养水源、防风固沙、调节气候、改善环境等方面的生态功能.森林法在森林保护一章未确立生态优先的保护理念,导致只见木材、不见生态,存在舍本求末之嫌. （二）关键制度缺位,未设立森林生态环境保护制度
如前所述,由于现行森林保护法律制度未能确立生态保护优先的理念,致使关键制度缺位.在森林法第三章的全部规定中,有一个鲜明的特点――只着眼于地上资源的保护.虽然有关于设立自然保护区的规定,但其目的仅仅是为了保护珍贵树木而已,仍属于树木保护制度之一.此外,该章所规定的森林防火、病虫害防治、自然保护区管理、林区野生动物保护等规定之间,缺少内在的联系,缺少森林生态环境保护制度的引领,不成体系.森林生态环境保护制度应当成为森林保护的基本制度、关键制度.那些单项制度都应该以这一关键制度为依据,受其指引、为其怎么写作.
(三)疏忽林地保护,致使保护对象出现明显遗漏
森林作为一个生态系统,是由多种生态因子构成的.这些生态因子间彼此作用,形成了相对稳定的内部结构.在这个生态系统中,林地起着至关重要的作用,不论是林木、草本植物、野生动物还是微生物,都以林地为依托,林地既是这些因子的物质载体,又是这个生态系统能量交换的重要一环.没有林地,森林生态系统也就无法存在.然而,现行森林保护法律制度只关注到地上资源,忽视对林地的保护的确是一个比较大的缺失.
(四)执法主体混乱,政府与其主管部门的法定职责不清
森林法第三章――森林保护中提到了多个执法主体,既包括地方各级人民政府,也包括林业主管部门、护林员队伍、森林机关和武装森林部队.从执法主体上看,数量繁杂,难免存在机构重叠、职责不清.
首先是未能理顺政府和主管部门的关系,比如规定由地方各级人民政府组建护林组织、县级或乡级人民政府委任护林员,造成护林员队伍与林业主管部门关系混乱；其次,规定森林防火由地方各级人民政府负责、森林病虫害由林业主管部门负责；划定自然保护区,国务院林业主管部门和省级人民政府均可实施；而对毁林行为的执法主体又只字未提.诸如此类的规定,未能合理界定政府与部门、部门与部门之间的职责权限,产生了不必要的混乱.
(五)立法技术粗糙,语言的规范性、逻辑性问题较为突出
森林法中关于森林保护的条文不多,但是在有限的几条中,却存在着比较突出的立法技术问题：
一是语言不规范.第19条使用了“有林的和林区的基层单位”,外延与内涵含混不清,实践中很难操作.该条还规定“护林员可以由县级或者乡级人民政府委任”,“可以”一词是否意味着其他政府或者林业主管部门也能够委任护林员?“委任”是否意味着护林员系特派员、监督员?“对造成森林资源破坏的,护林员有权要求当地有关部门处理”,护林员享有的究竟是请求权还是监督权?护林员与当地有关部门谁是真正的管理者?凡此种种,类似问题还有多处.
二是逻辑上的问题.《森林法》第20条提到森林机关“等 等可以依照本法规定,在国务院林业主管部门授权的范围内,代行本法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权.”这里同时使用了“依照”和“代行”,“依照”意味着是法定授权、而“代行”则是委托授权,二者同时出现令人费解.依逻辑分析,既然“依照”在先,“代行”在后,其所要表达的意思应该是委托授权.可是根据行政处罚法的规定,森林机关作为行政机关,并非管理社会公共事物的事业组织,是不能成为受委托组织的.实际上这样语义反复的规定根本无法解决所要解决的问题.
三、森林保护法律制度创新的对策与建议
森林是人类文明的摇篮,人类文明史在一定程度上就是一部人与森林的关系史,而且主要是一部森林开发史.对此,马克思在《资本论》中曾精辟指出：“文明和产业的整个发展,对森林的破坏从来就起很大的作用,对比之下,它所起的相反的作用,即对森林的护养和生产所起的作用则微乎其微”.在原始文明、农业文明之后兴起的工业文明,使人类对森林的开发达到了空前的程度,森林锐减导致了严重的生态危机,生态文明是人类对工业文明进行理性反思的结果,是以人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文明形态.基于生态文明的视角,笔者针对森林保护法律制度创新问题提出如下对策与建议：
(一)牢固树立生态优先的立法理念,把生态文明作为基本遵循
从总体上看,完善森林保护法律制度,首先要把生态文明理念作为立法的基本价值取向,牢固树立生态优先的指导思想.传统的森林保护制度基于木材生产管理的需要,主要着眼点在林木保护上.这在特定的历史时期,也曾发挥了积极的作用.但在现代林业理念的要求下,将森林保护制度仍然限定于木材生产上,显然不符合经济社会可持续发展的要求,也背离了生态文明的根本宗旨.生态文明要求重新审视人与森林的关系,要敬畏自然、遵循自然规律,人不能无休止地攫取森林,要彻底改变唯木材论的传统林业观,使生态优先的立法理念始终贯穿于森林保护法律制度之中.
(二)确立森林生态环境保护制度,填补立法空白
森林是人类的家园,保护森林首先要保护好森林生态环境,森林法应在森林保护制度中增设新的规定,以弥补立法上的缺失.单列一条,设立森林生态环境保护制度.森林生态环境保护制度应坚持在土地利用总体规划的基础上,科学编制森林经营方案,统筹森林生态系统保护与工业、农牧业生产以及群众生活的关系,明确森林生态环境保护的主体、客体与内容,并从程序上赋予社会公众以广泛的监督权力,支持以保护森林生态环境为目的的各类公益诉讼.
要以制度的形式强化各级政府在森林生态环境保护上的法定职责,规定各级人民政府是保护森林生态环境的第一责任人,把森林生态环境保护成效作为考核各级人民政府政绩的主要指标.
(三)增设林地保护制度,突出林地保护的重要性
针对现行森林保护制度中关于林地保护的制度缺失,应当增设新的规定,确立林地保护法律制度.对林地用途管制进行具体
化,调整法定事由,明确只有因公共利益（含林业基础设施建设）需要才可以申请改变林地用途,杜绝一般性商业开发行为.改变原来预交森林植被恢复费的规定,改为征收森林生态环境补偿费,并要求用地单位须与一定范围内的当地居民或者单位达成环境补偿协议.将非法占用、征用林地行为规定为破坏森林生态环境的违法行为,依法加大打击力度. （四）重新设计相关部门的法定职责,合理界定执法权限、理顺行政隶属关系
取消由政府委任护林员的作法,将其作为林业执法力量的补充,交由执法机构根据工作需要自行决定.修改“护林员有权要求当地有关部门进行处理”的规定,改为及时向所在执法机构报告.
进一步明确森林机关行使林业行政处罚权问题,规定森林机关依照森林法和其他林业法规,依法独立林业行政案件,取消受案范围的限制.同时明确森林机关与林业主管部门内部的其他执法单位之间在案件管辖上,实行“谁先立案谁查处”的原则.
森林病虫害的预防和除治事关森林生态系统安全,其重要性丝毫不亚于森林防火,仅由林业主管部门负责是不够的.因此,须将森林病虫害防治、森林防火一并交由地方各级人民政府负责.
(五)规范法律用语,提高立法质量
1.逻辑上要分清主次.把握好各项制度之间的衔接关系,做到逻辑严密,内容全面.依据建设生态文明的基本要求,按照保护什么、谁来保护、如何保护的逻辑顺序展开制度设计.
2.要给出明确的森林生态环境的概念,不再沿用森林资源的概念.强调森林生态环境既包括各种生态因子,也包括各生态因子之间的依存状态.
3.从法律用语上看,尽量避免因使用模棱两可的语言,避免产生歧义.取消第19条“护林员可以由县级或者乡级人民政府委任”等类似规定,在第23条的一系列禁止性规定之前,要加上“国家保护林区内的森林、林木和其他野生动植物、微生物”,使得这些禁止性规定具有必要的法律依据.同时规定,未经批准不得在林内砍柴、放牧,不得在林内从事开垦、采石、采砂、采土、采脂、采种等活动,为依法使用森林、林地留下必要的逻辑空间.
综上所述,完善森林保护法律制度,必须彻底转变传统的林业观,把森林植物、动物、微生物和它们的无生命环境作为一个生态单位,看成是一个在交互作用下形成的生命复合体,看成是一个相辅相成、缺一不可的生态系统.要始终坚持以生态文明为指引,是森林生态环境为对象,合理确定保护机构、执法主体,科学规范各种权利义务关系,为实现对森林生态系统进行立体化、全方位的保护而设计出理念先进、切实可行的一整套法律制度.
面对因森林消失而引发的严重生态危机,党的十八大报告明确指出：我们一定要更加自觉地珍爱自然,更加积极地保护生态,努力走向社会主义生态文明新时代.把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展.这既是建立现代森林生态环境保护法律制度的动员令,更是实现生态文明、加快森林保护法律制度创新的基本遵循.