本站原创[摘 要 ] 行政执法效能是指行政执法的效果和作用,要提升城市管理行政执法的效能必须先分析行政执法能力存在的问题.目前,城市管理行政执法效能低下凸显出执法能力的症结,执法信息传播力、执法方案抉择力、执法资源调配力、执法行动协调力和执法过程监控力均存在一定程度不足.梳理目前执法效能低下的客观表现形式,发现影响执法效能的根本动因是法律利益的冲突.
[关 键 词 ] 行政执法；效能；问题
具体来讲,行政执法是执行和实施行政法律规范,并将行政法律规范适用到具体人和事,使法律规范的要求在现实生活中得以实现,从而实现国家管理职能.现代行政法的重心是怎么写作行政,现代行政法的实质是怎么写作行政法,它的价值取向在于维护社会正义,增进社会福利,实现法治社会.城市管理行政执法的实质也应是怎么写作行政,目的是增进广大民众的社会福利,推动依法治市进步,实现依法治国目标.本文拟从上海城市管理行政执法能力存在的问题切入,详细分析目前上海城市管理执法效能低下的各种表现形式,并对其成因进行初步探讨.
一、城市管理行政执法能力存在的问题
公民与政府的关系可以看成是一种委托一写作技巧关系,公民同意推举某人以其名义进行写作技巧,但是必须满足公民的利益并且为公民怎么写作.为此,必须要认清导致执法效能低下的痼疾,痼疾的治愈过程也就是执法效能提升的过程.城市管理行政执法效能低下凸显出执法能力的症结.从社会利益关系的角度看,执法效能低下在一定程度上是执法实践中广泛存在的利益冲突的客观反映,而从政府行政管理和社会治理的角度看,过度的、无序的政策执行博弈行为暴露了我国城市管理行政执法组织体系不同程度存在的执法能力不足问题.当前上海城市管理行政执法效能主要存在执法信息传播力不足、执法方案抉择力不足、执法资源调配力不足、执法行动协调力不足、执法过程监控力不足问题.
1.执法信息传播力不足.首先,上海各区执法信息管理规范化水平较低,信息管理的机构和制度不够完备,缺乏规范化的统一管理.其次,执法信息调研实效性偏低,大多数政策法规研究机构具有政府背景,色彩浓厚,往往根据行政上级的意图开展工作,缺少必要的独立性和公正性,一定程度上失去可信度.最后,各区执法信息透明度较低,少数政府部门的领导干部和公务人员缺少信息公开意识,管理意识强,怎么写作意识弱；在制度建设上,信息公开还主要依靠政府推动,尚未上升为公民维护信息权利的自觉行为,相关法律法规配套程度还有待进一步提高.执法信息传播力不足.导致信息传播的广度、深度受到一定影响,甚至发生扭曲、残缺、失真、屏蔽等现象,破坏了法律法规的权威性和合法性,阻碍了行政相对人和社会公众对城市管理领域法律法规的理解和支持.
2.执法方案抉择力不足.一方面,少数领导干部法律水平偏低.虽然经过多年的培育和建设,我国各级政府的机关干部队伍素质得到显著提高,但由于种种原因,政府干部队伍的素质状况与现代社会治理的法律实践需求还存在诸多不相适应之处,这也直接导致少数城市管理执法者未能准确把握法律目标、领会上级精神实质,进而难以作出科学的执法方案决策的结果.另一方面,执法方案抉择化不足.科学决策、决策、依法决策是现代社会对政府决策工作的基本要求.决策既有利于集思广益,又有助于赢得理解和支持,推动执行.当前“拍脑袋”决策、长官意志,听不进不同意见等情况,在少数领导干部中间仍然存在.决策制度建设相对滞后,已经制定的决策机制和程序落实效果不够理想.
3.执法资源调配力不足.城市管理执法涉及的资源包括人、财、物、制度、权威、管理等多个方面,当前城市管理执法资源调配力不足主要体现在三个方面：一是信息资源调配力不足,执法信息质量缺少保证.上海各区县信息资源调配力差异较大,受硬件和技能限制,个别偏远区县的部分执法者缺乏信息意识,科学调配和合理使用法律信息的能力明显偏低,许多重要信息在烦琐冗长的行政环节中被延误、失真,直接导致其使用价值的降低和丧失,甚至最后误导执法行为.二是权威资源调配力不足或者使用不当.由于法制不健全、制度不规范等现实条件的制约,或者因行政权威使用不当,导致违法行政、侵害社会公众合法权益等事件的发生,个别区县、个别部门的政府组织行政权威受到损害,社会支持度下降,从而间接增大了执法的阻力.三是财力资源调配力不足.政府财政管理制度体系不够健全,导致执法任务得不到必要的财力支持.
4.执法行动协调力不足.主要表现在个体和组织两个层面的协调不畅：一是执法人员协调不畅.改革开放以后,军事命令式和政治服从化的执行管理模式已在上海逐渐淡化,执法人员的积极性和创造性得到保护和激发,这在一定程度上促进了个体绩效的提高.但由于上海一般是以组织整体的形式充当执法主体、履行执法任务的,因此,团队协作和绩效整合的重要性进一步凸显.随着独立性和自由度的逐渐提高,执法人员的协调、管理和整合难度进一步增大.二是执行组织协调不畅.组织的协调性取决于行政体制和运行机制两个方面.经过多年的行政体制改革,虽然上海城市管理领域的各级主体的行政体制设置和运行机制设计都有了较大程度的改善,机构运转的平顺性显著提高,但组织内部的责、权、利还不够统一和匹配,组织之间的权责边界还不够清晰,交叉、空白、重叠、冲突等问题还在一定程度上存在,推诿塞责等执法不畅现象还时有发生.
5.执法过程监控力不足.一是部分监控主体存在虚置现象.由于行政隶属关系的制约和人事财务方面的联系,纪检监察部门对同级城市管理部门的执法监督存在一定难度,其监督主体地位难以得到切实体现；受职责权限和操作程序等方面的影响,地方人大的监督效力也存在一定程度的虚置现象,执法过程的监督控制作用发挥不够充分.二是监控内容有失偏颇.执法过程监控的目的在于通过对执法全过程的监督,及时纠正执行偏差,将执法行为始终控制在合法范围内,确保法律法规意图得以有效落实.因此,执法监控的内容应当覆盖执法的全方位、全过程.但上海城市管理执法监控的现实情况是：各类监控主体对执法的监督事后多于事前、结果多于过程、形式多于内容,监控力度分布不均,监控效果不够理想.三是缺少行之有效的执法绩效评估方法及其指标体系,难以得出令人信服的评估结论,从而使得以此为依据的执法监控活动有时难以取得实效.
二、执法效能低下的集中表现
城市管理执法系统“上有政策,下有对策”现象和社会公众对部分执法的不理解、不支持都使预定的城市管理执法效能面临困境.许多法律法规因种种原因在执行过程中被过滤、被扭曲、被抵制,甚至陷入法律目标完全落空的境界.上海目前常见的城市管理执法效能低下集中表现有以下几种类型：
1.执法附加.所谓执法附加,是指执法主体在执法过程中人为附加了不恰当的内容使法律的调整对象、范围、力度、目标超越了原本的要求.影响了原法律法规精神的真实表达.执法附加表面上看起来是区县大队和分队结合实际贯彻落实法律法规,是具体问题具体分析,而其实质是利用附加不合理的条款为法律法规强行增添若干新的目标,变相扭曲法律法规精神,从而达到谋取自身不正当利益的目的.
2.执法替代.当执法主体与上级执法主体之间出现较大的利益冲突时,执行主体利用法律的抽象性特征和自由裁量权,以本地区或本部门具有特殊性为借口,作出不同于原有法律法规精神实质的解释,从而扭曲上级精神,甚至以自行制定的“土办法”直接替代原要求.执法替代的实质就是钻法律和制度的空子,打着实事求是的旗号对上位法律法规搞阳奉阴违,因此具有较大的迷惑性和破坏性.
3.执法残缺.城市管理中一项法律措施都是由若干相互配套的具体条文和措施所组成的,从而形成一个多层面、多因素的有机整体,共同指向特定的政策目标.在执法前,应当对法律内容全面领会、整体把握.但个别执法者出于自身利益的考虑以法律条文是否符合以及多大程度符合自身利益为依据,对法律条文分别采取积极执行、消极执行、拒绝执行等行为,使原本完整的法律措施在选择执行中残缺不全.影响了法律整体功能的发挥.
4.执法敷衍.执法敷衍即在执法过程中执行主体只做表面文章,不落实具体措施,使执法行为浮于表面、流于形式.实践中执法敷衍常常表现为以会议落实会议,以文件落实文件,贯彻执行停留在一般性的宣传号召曾面上.导致执法敷衍行为的根本动因是该项规定有损执行主体利益,或者无损利益,但执行起来耗费人力财力,得不偿失.执法敷衍使法律规定成为一纸空文,在阻碍法律目标实施的同时还极大地浪费了公共资源,严重损害了法律的严肃性和权威性.
5.执法合谋.当某项制度规定同时影响到执法主体和部分目标群体的利益时,此两类主体可能基于共同的利益诉求,实施执法合谋,联合抵制上级部门的制度.执法合谋的最典型表现就是合谋双方结成利益联盟,互通信息,共同进退.由于在现行的行政体制环境下,制定政策的上级部门获取执法信息的渠道较为单一,过分依赖于作为执行主体的下级部门的单方面汇报,因此,在执法主体与部分目标群体结成利益共同体的情况下,更容易加剧执法信息的不对称程度,进一步加大执法监控的难度.
三、利益冲突是影响执法效能的根本动因
1.法律和利益二者的关系.利益是指人们通过社会关系表现出的不同需要,法律在保护利益的同时,利益的不断变化也推动着法律不断发展.例如,当出现新的利益需要保护时,法律就要作出调整,以确定对这种新的利益是否加以保护或者保护到何种程度.同时,利益的多元化使得各个利益集团之间不断进行着权力的博弈,当某一方的力量占据上风的时候,就会通过修改法律,调整现有的利益格局,把自己所代表的利益放在优先保护的位置上.其实,任何一种权力也都是受到利益支配的,并且是为实现一定的利益而怎么写作的.而法律,正是这种权力意志的体现,因此从根源上来看,利益对法律的发展,是起到一定的支配作用的.法律正是在利益格局不断被打破和重整过程中逐步向前发展的.由此,笔者认为城市管理法律的实施过程就是对各种利益间的博弈和平衡.
2.利益冲突是影响执法效能的根本动因.人性检测设是社会行为分析的基石,它决定了理论研究的理念、思路和范式.在政策和法律研究的现有文献当中,曾出现过“经济人”、“政治人”、“社会人”、“公共人”、“比较利益人”等诸多人性检测设.我们认为.相对于“经济人”和“公共人”检测设,“比较利益人”观点更贴近政治与公共行政领域的行为人特征.
就组织整体而言,按照社会契约论的观点,政府是全体公民的写作技巧人,其权力来源于代表民意的立法机构的授权,其合法性依靠人民群众的支持和拥戴.因此,在城市管理监察组织身上承载公共利益既体现了现代政治的理念,又具有推进政策和法律实践的现实意义.与此同时,作为一种特殊的社会组织,城市管理监察组织的存在、运转和发展依赖于一定的人、财、物资源支持.因此城市管理监察组织及其下属组织也必然存在其他社会组织所共有的组织利益,这种自身利益既有法律允许的合理成分,也有法律虽未禁止,但有悖道德规范的利益.
就组织个人而言.执法人员具有承担社会公职、行使公共权力、维护社会公共利益的义务和职责；另一方面,执法人员又是社会的一份子,具有其他社会公民所共有的个人利益.地方政府自身利益的扩张必然导致与地方政府之间、上级与下级执法组织之间、同级执法组织之间利益冲突的形成与累积.
社会利益的进一步分化使得上层群体、强势利益群体往往能够利用其资源优势,对法律和政策的制定和实施施加更大的影响,使得法律内容发生进一步倾斜,从而带来利益分化的“马太效应”.处于阶层排序末端的社会群体得不到充分的政策关注,民生问题逐渐积累,社会群体间矛盾由此进一步激化,利益分化的“马太效应”造成了弱势群体救济不足.因此,城市管理行政执法效能提升的研究应以“比较利益人”为人性检测设基础,必须认识到利益冲突是对执法效能的客观影响.执法机关及其公务人员的“比较利益”问题、执法机关间利益的冲突和社会利益的进一步分化,直接影响执法效能的高低.
[参考文献]
[1]陈泉生.论现代行政法学的理论基础[J].法制与社会发展,1995,(5).
[2]欧文E休斯.公共管理导论[M].彭和平,周明德,金竹青,等,译.北京：中国人民大学出版社,2001.
[3]周国雄.博弈：公共政策执行力与利益主体[M].上海：华东师范大学出版社,2008.
[4]郝登建,张雷.论限政是有限政府与有效政府的统一[J]法制与社会,2008,(13).
[责任编辑：戴庆]