本站原创依法治档是依法治国方略在档案工作领域的具体要求和体现.完备的档案法律制度是依法治档的重要先决条件.档案法律制度可以理解为：以与档案相关的社会关系为共同调整对象从而相互联系、相互配合的若干法律规则的总称.近年来,随着依法治档的深入开展,档案法律制度建设取得了阶段性成果,以《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)为核心的档案法规体系初步建成.据不完全统计,除《档案法》外该体系还包含3件行政法规,50余件地方性法规,20件由国家档案局单独或国家档案局为主制发的部门规章,70余件国务院其他部门制定的有关档案管理方面的规章和规范性文件,以及70余件地方政府规章.档案法规体系的建立,意味着我国档案事业走上法治化、制度化的道路,但不能把档案法规体系的形成等同于制度建设的大功告成,现有的档案法律制度与依法治档的要求还有一定差距.
实施依法治档所要求的档案法律制度,既要有形式上完备的档案法规体系,又要适应我国档案事业发展需要.形式意义上的完备,即档案法律制度中的各种档案法律规则应当类别齐全、规范系统、体例科学、内部和谐,做到上下(上位法与下位法)、左右(此法与彼法)、前后(前法与后法)彼此之间统一、协调,不相互矛盾和彼此脱节.实质意义上的完备则指档案法律制度适应档案事业长远发展的需要,符合档案事业发展的客观规律,同时保障公民的合法权益,符合公平正义的价值追求.真正实现依法治档,不仅要求有法、而且要求有良法.换句话说,档案法律制度不仅有数量要求,质量上的要求更高.
一、提高档案法律规范的制定水平
法的制定,是指国家机关在法定的职权范围内按照法定程序,制订、修改、废止规范性法律文件的活动0,与广义的立法同义.档案立法工作包括档案法律规范的制定、修改、废止等工作.制定档案法律规范的国家机关应该本着法治、、科学的基本立法原则,注重立法技术,努力做到不同层次的档案法律规范之间逻辑严谨、结构合理、和谐统一.特别是地方性档案法规、地方政府档案规章与国务院部门档案规章的制定主体各异,法规数量众多,极易出现法规之间相互冲突的现象,因而更要重视档案法律规范制定的前期工作,最大限度地减少法条竞合的情况.档案工作法制化、规范化的管理起步晚,底子薄,制定规范性法律文件的基础弱,经验少.有权制定档案法律规范的部门在起草草案时应当着重立法技术的运用,起草时一是要明确文本所规定的问题、情况、范围、规则,不能太抽象、原则,也不可太过具体；二是要做好起草前期工作,查找齐全相关法律文件,使草案从精神与原则、从形式与内容、从规范到文本不与上位法相抵触,也不与现行其他法律规范相矛盾；三是注重草案的逻辑性,不要出现草案本身前后不一致、不连贯的现象；四是规范草案文本,使用法言法语,并且要做到草案中的规定、概念、术语等简洁、准确、通俗易懂.
二、适时修改档案法律规范
法的修改,是有权机关依据法定的程序,通过对现行法律文本进行变更、删除或补充,达到完善法律规范的目的的一种立法活动.随着改革开放进一步深化,经济社会关系不断变迁,为法制建设提供了许多实践经验,加之人民法律意识的转变、立法技术的提高、许多深层次的矛盾问题更加突出,使得法律修改的任务越来越重.2009年8月27日第十一届全国人大常委会第十次会议通过了关于修改部分法律的决定,涉及57部法律的148条条文需要修改.2010年8月《国务院关于修改部分行政法规的决定(征求意见稿)》中列明需要修改的法律条文达200余条.制定法律与修改法律并重,已经成为改革开放以来立法工作的重要经验.
现行《档案法》于1987年9月5日由六届全国人大常委会第二十二次会议通过,1988年1月1日施行,1996年7月5日八届全国人大常委会第二十次会议对《档案法》个别条款进行了修改.上一次修改《档案法》距今已有14年,随着经济、科技的高速发展,档案工作实践中出现了一些新事物、新问题和新矛盾,《档案法》中的部分法律规定已经明显不适应经济社会发展需要.“十一五”期间,每年都有人大代表和政协委员提出修改《档案法》的议案或提案,且数量在不断增加.《档案法》的修改工作已是大势所趋.国家档案局2007年开始为《档案法》的修改做前期准备工作.其间,国家档案局从和地方档案部门抽调了一批业务骨干,成立了《档案法》修订草案起草工作组,起草了《档案法》修订草案,并在天津、厦门、北京、合肥、哈尔滨、重庆、乌鲁木齐召开了7次《档案法》修改座谈会,多次听取社会各界的意见和建议.在修订草案的起草过程中,国家档案局积极改进起草工作方法,扩大起草工作的公众参与程度,实行起草人员、一线档案工作者、档案工作管理者和专家学者相结合,开展专家咨询论证工作,采用多种形式广泛听取意见.起草过程中邀请了北京大学、清华大学、中国人民大学、中国政法大学、中国社科院法学研究所、上海大学、南京政治学院、郑州航空工业管理学院等多所高校的法学、档案学、信息管理学等方面的教授提供咨询意见；众多国家机关、企业、军队的一线档案工作人员以及各省、市档案工作者、档案馆局领导为修订草案提出意见建议.现在,国家档案局已正式发文征求、地方国家机关、各企事业单位档案部门对档案法修订草案征求意见稿的意见建议,并将收到的意见建议梳理汇总,反复讨论研究,吸纳其中的有益部分,努力做到使修订草案既体现档案事业的发展规律,又尊重法治的精神.
目前我国处于社会主义初级阶段,社会处于深刻转型过程中,经济的发展、科技的进步为档案行业带来巨大的机遇和挑战.这就要求在起草修订草案时一是需要在普遍性与特殊性、稳定性与变动性、阶段性与前瞻性之间寻求平衡.二是要充分认识到法律不是万能的,不能事事都求助于法律,避免立法事无巨细、包打天下.需要用法律手段解决的应该是那些在档案行业中带普遍性的、其他社会调整手段难以解决的问题.这就要求起草者对依法治档理念和档案法律所要调整的具体问题有深刻理解,从实际出发,突出重点,科学合理安排草案应当规定的问题、情况、范围、规则.例如,在修订草案征求意见的过程中,一些地方档案部门提出要在《档案法》中增设有关档案职业资格、持证上岗和档案相似度检测机构资质认定及门槛准入等方面的规定.起草小组经过与法学专家共同论证,认为只有当公民、法人或其他组织自主决定、市场机制、行业自律、事后监督等方式都不能解决时,才可考虑通过设定行政许可来解决问题.提高档案从业人员素质可以通过行政、市场等法律以外的途径加以解决,如公开招考、奖勤罚懒等手段.规范档案相似度检测机构的管理可以通过市场竞争机制、行业自律、事后监管等方式解决,应当尽量减少行政许可的设定,避免立法对社会的过度干预.
三、定期清理档案法规
法规清理,是指有权机关按照一定程序,对一定时期和范围的规范性法律文件加以审查,并重新确定其法律效力的活动.随着经济改革和社会转型的推进,改革开放中前期制定的大量法律法规的生命周期临近,通过梳理和整理,确定出需要修改和废止的法律,既满足了完善社会主义法律制度、扩大对外开放和社会全面进步的需要,又能够将调整同一内容、规定同一问题的规范性法律文件的数量减少,切实解决法律规范之间的矛盾和冲突,避免法律文件过度膨胀和庞杂.国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》中明确要求建立完善规章、规范性文件的定期清理工作制度.国家档案局在“十一五”期间按照国务院的要求,组织开展职权范围内的法规清理工作,提出了对《中华人民共和国档案法实施办法》等3个行政法规进行修改的建议,废止了《乡镇企业档案管理办法》等7个规章,拟修改《国家档案局关于档案期刊、书籍及影像制品管理暂行办法》等9个规章.
2010年4月30日,国务院印发了《关于做好规章清理工作有关问题的通知》,对规章清理的范围和工作任务进行了部署.国家档案局高度重视,立即着手规章清理工作的组织领导和综合协调,要求各业务部门认真研究国家档案局制发的规范性法律文件,提出废止、失效、或者修改的意见和理由,并填写《规章和规范性文件清理意见表》,抽调专门人员.集中力量,确保在2010年12月1日之前完成清理工作.
档案法律的修改和清理都属于立法的完善阶段,是为使档案法律进一步臻于科学化,更宜于体现立法目的和适合不断变化的新情况所进行的活动.完善现有档案法律与制订档案法律的任务同样艰巨.我们应当通过档案法律的制订、修改、清理、废止等方式,尽力将档案法律制度中的空白、冲突、漏洞、重复、过时落后和瑕疵等问题消除到最低程度,为档案事业的可持续发展提供法律保障.