我国矿产资源法律体系建设

【摘 要 】目前,我国矿产资源在开发、利用和保护上存在着诸多问题与矛盾,相关法律还不够完善.矿产资源法律体系的完善有助于这些矛盾的解决和各方利益的均衡.从我国矿法体系现状出发,针对矿业权权属问题,矿产资源开发管理中的法律冲突与衔接,以及创新矿产资源保护立法,提出切实可行的几点建议.

【关 键 词 】矿产资源法矿业权法律体系

我国矿产资源法律体系现状

矿产资源法律体系是国土资源法律体系的重要组成部分,是我国领域及管辖海域内矿产资源管理、勘查、开发利用、保护等方面法律规范的总称.目前,中国已经建立了以《宪法》为基础,以《矿产资源法》和相关法律法规为基本内容的矿产资源法律体系.1986年,《矿产资源法》的颁布施行标志着中国矿产资源管理步入了有法可依的轨道.自此,围绕这部法律制定的矿产资源法规、规章和其他规范性文件,构成了我国矿产资源法律体系的基本框架.1996年,《矿产资源法》修正案颁布实施,这是我国矿法的第一次重要修改.1998年,国务院颁布了三部重要的行政法规,即《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权采矿权转让管理办法》,这三部重要法规对我国矿产资源勘查、开采和矿业权流转制度的建立产生了积极影响.

我国矿产资源法律体系的主要内容

我国矿产资源法律体系主要包括以下几种制度：

矿产资源国家所有权制度.与大多数国家一致,我国宪法明确规定“矿产资源属于国家所有”.1996年修订的《矿产资源法》强化了国家对矿产资源的所有权,明确规定国家为所有权的行使主体.

矿产资源有偿使用制度.中国政府自1994年起对采矿权人征收矿产资源补偿费,结束了无偿开采矿产资源的历史.自1998年起,中国开始对探矿权人、采矿权人收取探矿权使用费、采矿权使用费,国家出资勘查的则收取相应的探矿权价款、采矿权价款.

矿产资源登记管理制度.分为勘查区块登记和开采登记,主要包含在《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》之中.同时,1998年的《探矿权采矿权转让管理办法》和2003年的《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》也有部分内容涉及登记制度.

矿业权及其流转制度.根据现行矿法和相关法规的规定,我国实行以勘查许可证为代表的探矿权制度和以采矿许可证为代表的采矿权制度.在市场经济体制下,拥有财产权属性的矿业权必然反映出商品性特征,需要通过流通来实现资源的最佳配置.我国矿法对探矿权和采矿权的转让有具体规定,“除规定情形外,探矿权、采矿权不允许进行转让,不得倒卖牟利”①.

我国矿产资源法律体系存在的问题分析

现行矿法体系和制度自实施以来,有力地维护了矿产资源国家所有权,规范了矿产勘查开发活动,促进了我国矿产资源的保护和合理利用.但现行矿法具有较多的计划行政管理色彩和历史局限性,无论在法律体系、法律实施还是法律效力方面都有许多不尽如人意之处,亟待完善.目前,我国矿业资源法律体系存在的问题主要有以下几个方面：

矿业权取得和流转的局限.尽管在修改之后,《矿产资源法》允许矿业权流转,但矿业权的取得与流转存在的种种限制依然导致矿业权流转市场的交易萎缩,不能适应现代经济生活.首先在矿业权上,我国人为地将矿业权分割为探矿权和采矿权,并且规定勘探企业在取得探矿权后,找到可供开采的矿产,并不能当然地取得采矿权,仅仅是给予探矿权人以优先采矿权.此外,《矿产资源法》明确禁止以盈利为目的的矿业权转让,这一带有计划经济色彩的规定在实践中无益于矿产资源的有效配置,使得整个矿业权市场一直处于“有场无市”的境地.

行政监督管理职权冲突.《矿产资源法》的立法宗旨在于保障矿产资源的合理利用和良好的矿区生态环境,同时对矿业企业的日常生产生活进行监督管理.但由于种种原因,这些监督管理制度仍是粗线型的.首先,矿产资源管理政出多门,不分主次,各部门之间在权力配置上互相纠缠.法律缺陷导致部门职权不清,进而导致管理上的混乱.其次,许多矿产资源管理内容遗漏、职责空缺.例如在矿产资源开发利用过程中的环境防治与恢复问题上,地矿部门与环保部门各争其主管权,但至今仍无相关法律规定出台.

矿产资源保护法律亟待完善.现有的《矿产资源法》、《环境保护法》、《土地管理法》和《土地复垦规定》中,对矿产资源开发利用中的环境保护和治理问题均提出了要求.但其中有关矿产资源保护的法律规定内容原则性强,缺乏操作性,属于“软法性”规范；各种环保要求多为号召性规定,对不履行义务者并无有效的制裁手段,往往是违法成本低,执法成本高,难以有效制止对环境的破坏.现行的《环境保护法》以污染控制为重点,依然是末端控制为主,不注重源头控制,对我国自然资源保护极为不利.

推动矿产资源法律体系建设的对策建议

我国现行的矿产资源法律制度,通过多年的建设和完善已经有了很大的进步和发展,但相比于矿产资源管理的客观要求和国外先进的法律经验,还存在着诸多问题.完善矿产资源法律体系,增强矿产资源法律依据具有重大战略意义.以保障国家矿产资源战略的制定和实施为目标,以保护和合理开发矿产资源为主线,加快矿产资源战略立法,加强相关法律依据的建设,从法制方面提高矿产资源战略的可操作性和保障程度.

明确《矿产资源法》在矿产资源方面的综合性法律地位.发挥《矿产资源法》在资源管理方面的作用,做好《矿产资源法》、《能源法》、《煤炭法》等相关资源类法律的同步研究,探索建立与矿产资源法和单项资源法相衔接、普适性与操作性并重的综合性自然资源法律体系.

推进矿产资源法及其配套法规修改.建立权属明晰的矿产资源权属法律制度,兼顾行政管理和民事法律责任,强调对矿业权的司法保护,为矿业权人的合法权益提供强有力的法律保障.健全矿业权流转的法律制度,从法律层面明确增加矿业权转让的情形,简化矿业权取得手续,从多方面促进矿业权市场高效运转,充分发挥其资源配置的作用.注重制度创新和理论借鉴,加强经济手段的运用,加强资源立法和执法工作的国际交流与合作.

统筹考虑《矿产资源法》与相关法律的合理衔接.做好《矿产资源法》与《土地管理法》、《水法》、《森林法》、《农场土地承包法》、《行政许可法》等在矿业用地、行政审批、水资源有偿使用等方面的衔接,确保矿产资源开发利用的高效协调管理.按照权责统一和管理高效的原则,统筹考虑《煤炭法》与《矿产资源法》的修改工作,协调处理各类矿业法律关系.建立煤炭行业准入制度,制定煤炭行业标准准入体系.遵循《循环经济促进法》相关规定,通过规划提高资源回采率和综合利用率,发展矿产资源领域循环经济,提高资源利用水平,加快资源利用方式转变.

立法以明确各主体职责,建立各部门协调机制.要改革目前探矿权、采矿权审批过分集中,国务院和省级政府国土资源管理部门的管理方式.国务院国土资源管理部门应将管理重心转移到政策研究、宏观调控和监督管理方面,具体的审批发证登记工作应由基层国土资源主管部门.同时,明确基层国土资源主管部门在矿产资源勘查、开采活动中实施监督管理的法律地位,明确各级国土资源管理部门实施监督检查的主体资格、管辖范围和权利职责.

依据各部门不同特性,按照权、责、利相一致的原则,建立分工明确、协作配合的部门协调机制.借鉴国外较成功的管理模式和经验,以地质科学为基础,依据《矿产资源法》、《水法》、《河道管理条例》等法律法规,科学配置矿泉水、地热、河道砂矿等资源的管理,做好部门协调,实现矿产资源开发利用的优化配置.

加强矿产资源保护与综合利用的立法,促进绿色矿业发展.以科学发展观为指导,以建立资源节约型和环境友好型社会、坚持可持续发展为要求,健全矿产资源保护和综合利用的法律法规,制定有利于促进低碳经济和循环经济发展的资源政策.

全面推行资源有偿使用制度,它是建立资源开发良性经济体制的最有效途径.应以矿业权有偿取得和合理的开发成本为核心,停止采矿权的无偿出让、转让、延续、变更,充分发挥市场对矿产资源优化配置的基础性作用,不断深化资源有偿使用制度改革.进一步培育和规范矿业权市场,研究并制定相关措施以解决采矿权无偿和有偿取得的“双轨制”问题,确保矿业权有偿使用制度改革稳步推进,促进资源合理高效利用,不断提高资源回采率②.

完善矿山环境恢复治理保证金制度,完善配套政策和法律,构建矿山环境恢复治理体系,考虑制定矿山环境恢复治理保证金条例.由于矿山环境的治理成本随着市场经济条件的变化而变化,应以矿山治理费用为基础,以保证金的金额高于治理成本为原则,参考国内外经验,制定合理的保证金收缴标准和收取方式③.（作者单位均为中国地质大学（北京）人文经管学院）

注释

①李庆保,孙豁然：“中国矿业法律体系现状及分析”, 《经济管理》,2008年第4期,第105～108页.

②赵洋,刘建民：“我国矿业权法律制度问题研究”,《社会科学论坛》,2006年第9期,第34页.

③张涛：“关于完善我国矿山环境恢复治理保证金制度的思考”,《国土资源导刊》,2009年第4期,第89页.