本站原创摘 要 在我国用人单位的规章制度是影响劳动者权利义务的一种重要制度,它的地位为我国法律所普遍确认.但是在立法上有关的制度却显示了不一致之处,本文在疏理立法规定的基础上讨论了用人单位规章制度的性质,并且提出完善建议.
关 键 词 规章制度 劳动者 用人单位
中图分类号:D920.5文献标识码:A文章编号:1009-0592(2010)01-273-02
用人单位规章制度的含义如何立法上没有明确的界定,学者之间也多有争论,在劳动部的一个通知中指出了规章制度的概括外延,该文件认为规章制度主要包括劳动合同管理、工资管理、社会保险福利待遇、工时休检测、职工奖惩,以及其他劳动管理规定.①我国集体劳动关系及不发达,工会力量薄弱甚至其地位的独立性都有待考量的情况下,须强化规章制度在我国社会中的地位,然而有关该规章制度的性质,效力等问题在立法上还没有明确,本文将就此做一些讨论.
一、我国关于用人单位规章制度的立法概况
用人单位的规章制度作为规范用人单位与劳动者之间关系的一种规则,它的效力为我国的宪法所确立,其在我国的重要性由此可见一斑,我国《宪法》第五十三条规定:中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律,保守国家秘密,遵守劳动纪律,遵守公共秩序,尊重社会公德这一原则性的规定为我国的部门法所具体化.法律文件上最早涉及到用人单位劳动规章制度的规范性文件是1954年政务院发布的《国营企业内部劳动规则纲要》,现今有关规章制度的有关规定零星的规定在劳动法以及有关的规章制度中,首先我国《劳动法》第四条规定:用人单位应当依法建立和完善规章制度,保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务,该法第二十五条第二款将严重违反用人单位的规章制度作为用人单位随时解除劳动合同的原因之一,该法第八十九条规定用人单位制定的劳动规章制度违反法律、法规规定的,由劳动行政部门给予警告,责令改正,对劳动者造成损害的,应当承担赔偿责任.其次在在有关的企业法中也可以发现有关规章制度的规定,《中华人民共和国公司法》第十八条规定企业制定重要的规章制度时,应该听取公司工会的要件,并且通过职工代表大会或其他形式听取职工的意见和建议.《全民所有制工业企业法》第四十五条规定厂长行使提出调整重要的规章制度,提请职工代表大会审查同意,第五十二条第二项职工代表大会有权同意和否决企业的规章制度.根据《乡镇企业法》第十四条规定乡镇企业在决定职工工资,生活福利,劳动保护,劳动安全等重大问题时,应该听取本企业职工的或工会的意见,实施情况要定期向职工公布,接受职工监督.《中华人民共和国工会法》第三十八条企业、事业单位研究经营管理和发展的重大问题应当听取工会的意见召开讨论有关工资、福利、劳动安全卫生、社会保险等涉及职工切身利益的会议,必须有工会代表参加.最后在有关司法解释和规范文件中有所规定,例如《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第十九条规定:用人单位根据《劳动法》第四条之规定,通过程序制定的规章制度,不违反国家法律、行政法规及政策规定,并已向劳动者公示的,可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据.依据劳动部发(1997)338号《劳动部关开对新开办用人单位实行劳致力规章制度备案制度的通知》新开办用人单位应依照《劳动法》的有关规写作定劳动规章制度并在正式开业后半年内将制定的劳动规章制度报送当地劳动行政部门备案.劳动行政部门组织巡视监察活动.
虽然立法上对于规章制度屡次提及但是现行法律中的有关规定却存在大量问题:第一有关规定太过抽象,无法具体操作,虽然规定用人单位要制定有关规章制度并且要听取职工的意见,但是没有规定违反的有关后果以及具体的制定程序,第二立法内容庞杂,并且不同法律文件存在冲突,第三在制定的过程中或略了职工的利益,也即职工在规章制度的制定过程中参与度不够,片面强调职工的遵守义务,第四对有关规章制度的监督存在重大遗漏,监督的机关和监督的手段程序以及法律效果存在立法上重大的法律漏洞.
二、学理上对用人单位规章制度性质的观点
关于用人单位规章制度的性质,我国学者目前主要有以下几种观点:
(一)合同附款说
此说认为,规章制度虽然有用人单位一方制定,在不违法律、法规以及集体劳动合同的条件下,经过劳动者的同意,成为劳动合同的内容,进而对劳动者具有约束力.也即规章制度因为用人单位和劳动者的合意成为劳动合同的内容而具有约束力.②
(二)法规说
此说认为,规章制度具有强大社会规范的机能而应视作法律规范,其效力的发生与劳动者的意思无关.此说进一步可以分为授权立法说、习惯法说和自治法说.授权立法说认为规章制度时雇主在经营其企业,基于经营权所发动的规范权能,故其所制定的规则乃是一种法律.习惯法说认为规章制度可视为习惯法,规章制度已以习惯法的机能在运作,劳动者对此也有法的确信.③
(三)根据二分说
此说将规章制度分为两部分,其中之一为关于工资、工作时间等狭义劳动条件部分,此部分的规章制度必须获得劳动者同意方能生效,其中之二是劳动过程中劳动者必须遵守的行为规则,此部分是用人单位依其指挥权所制定,只须告知劳动者即能生效.④
(四)事实说
这种说法认为劳动纪律无非是一种事实上的存在,并没有法律上的效力.⑤
笔者认为,确定用人单位规章制度的性质首先要明确用人单位规章制度的内涵.王昌硕先生认为用人单位劳动规章制度是由用人单位依法制定并在本单位实施的、组织劳动过程和进行劳动管理的规则和制度的总和,该概念规章制度的单方性,同时把用人单位的有关机构设置等规定纳入规章制度的内涵.笔者认为,在强调职工参与管理的现今劳动法理念下,此种界定不合时宜,并且根据《劳动部关于新开办用人单位实行劳动规章制度备案制度的通知》,规章制度主要包括劳动合同管理、工资管理、社会保险福利待遇、工时休检测、职工奖惩,以及其他劳动管理规定.所以本文认为劳动规章制度是劳动者在共同劳动过程中必须遵守的行为规范与准则,规章制度是关系到劳动者具体履行给付义务.所以从理念上说应该由劳动者和用人单位共同制定,如此则“合同附款说”应该是合理的,但是事实上劳动者对于规章制度的同意多数体现为默示同意或录用时的概括性同意⑥,此说所主张的劳动者与用人单位之间时制定规章制度以及规章制度因为合意而发生法律效力,事实上并不存在,劳动者多数在被雇佣之后才知道有关的规章.从我国的关于规章制度的有关法律规定来看,似乎有采纳“法规说”的表象,在当今法制社会具有“立法权之垄断”的特征,立法权同时伴随监督权,基于的考虑,私法自治更加符合当事人的利益,组织法人是自然人基于私法自治的行为并非法律赋予私法人以某种制定法律的权力,并且规章制度的制订和法律规则的制定在拘束力,形成力,强制执行力,优先效力上都存在极大的不同.⑦所以“法规说”不可取.根据“二分说”将规章制度的内容分为狭义劳动条件及企业内部行为规范两部分,在实际个案中区分不易,且将规章制度强行区分为两部分,不仅是对规章制度的一体性和整体性的漠视,而且将企业内部行为规范认定为独立部分,且由企业单方决定,实有剥夺劳动者提出意见的权利之嫌.因为这部分规章制度实际上也常常是劳动者所切身关心的劳动条件.“事实说”回避了对规章制度性质做出界定,本身没有回答它的性质到底如何.所以不可取.于以上分析笔者认为规章制度在理论上应该是一种格式条款,由用人单位单方拟定,具有规格化和定型化的特征.它是企业用人单位对于多数个别劳动关系的集体处理的一种便宜的方法而已,是用人单位“有组织的意思表示”,规章制度本身不是法规也不是劳动合同.所以在立法上应该重点规范规章制度成为劳动合同内容的问题.
三、用人单位规章制度的立法完善
笔者就规章制度的完善提出一些观点.
第一,规章制度的内容.我国用人单位的规章制度的内容及其的庞杂,由于工会力量的薄弱,劳动者团结权无法真正行使,许多在国外应该由团体协约规定的内容也由用人单位单方以规章制度的形式规定,极其不合理.如规章制度的内容膨胀,将直接涉及劳动者切身利益的,要求讨论通过或者协商,但是其中却又包括许多应该由用人单位单方制定的内容,如劳动纪律、劳动安全卫生、劳动定额.笔者认为不是把这些内容一揽子纳入规章制度之中,应该规章制度内容限于劳动给付有关的内容,即有关工作规则问题,同时发展相应的协调制度,把用人单位有权单方决定的,法律要同时规定单位应当征求工会或职工代表的意见的那部分“规章制度”独立出来,单独规定对于属于各自的权利范围内的事项应该做到平衡.此外在法律上明确规章制度在实体内容上应该遵守的有关原则和规定,以及违反这些规定的法律后果.
第二,规章制度的制定程序.由于本文主张把规章制度的内容限于工作规则有关事项,所以对于已经为企业员工的劳动者,在进行规章制度的制定和修改时应该实行程序参与表决即应该由工会或职工代表大会通过,因为用人单位无权单方变更合同,同时修改相关企业法律规定,使各部法律相协调.对于正在与用人单位订立劳动合同的劳动者,规章制度并不当然具有约束劳动者的效力,仍须经由双方当事人意思的合致,才能成为劳动合同的内容,规章制度作为格式条款必须提醒劳动者注意并进行解释,此外还应受到司法和行政的有效性审查.制定后要报送有关机关备案,用人单位劳动规章制度的内容体现了国家法律法规、劳动政策的执行,关系到劳动者的切身利益,同时由于劳动者的从属性可能不能真正的行使自己的权利,因此应使规章制度置于有关机关的监督之下,防止用人单位检测参与决定之名行单方决定之实,侵害职工合法权益.最后应公布规章制度,用人单位规章制度的适用对象是本单位的全体职工和本单位行政的各个部分,所以它须为单位的所有成员所知悉,目前,在我国的一些企业中,仅将劳动规章制度写在员工手册里就作为正式公布,这是不妥当的,此种方式仅是将劳动规章制度的内容为员工知晓,而不是对劳动规章制度的正式公布.
第三,有关规章制度的监督问题.在法律上应该明确监督的措施以及违法单位的各种责任.健全司法救济途径,为对结果不服的用人单位提供救济,这也符合现代司法最终审查的原则,也为劳动者提供了监督雇主行使内部规范权和处罚权的可能性和机会,并且为行使监督权的劳动者提供保障.
注释:
①《劳动部关于新开办用人单位实行劳动规章制度备案制度的通知》(1997年11月25日劳部发〔1997〕338号).
②王昌硕主编.劳动法教程.北京:中国政法大学出版社.1995.98-100.
③⑤⑦黄越钦.劳动法新论.北京:中国政法大学出版社.2003.139.140.141-142.
④吕荣海.劳动法法源及其适用关系之研究.蔚理有限公司,2002.281,黄建中,高圣平.用人单位内部规章制度的性质与司法控制..省略/article/default.aspid等于32235#m5
⑥杨继春.企业规章制度的性质与劳动者违纪惩处.法学.2003(5).48.