提高卫生行政处罚文书质量

摘 要 ：［目的］提高卫生行政处罚文书质量.［方法］运用质量评价指标体系对上海市徐汇区2002―2004年1 499份卫生行政处罚文书制作现状调查数据进行分析处理,了解卫生行政处罚文书制作中存在的主要问题,分析产生这些问题的根源性原因［结果］提出提高卫生行政处罚文书质量的对策.［结论］关 键 词 ： 质量评价指标体系, 卫生行政处罚文书,文书质量,对策中图分类号： R 197.323文献标识码：Ａ

卫生行政处罚文书是卫生行政机关为实现卫生行政监督管理职能,在现场卫生监督、卫生行政处罚过程中,针对特定对象依法制定的具有法律意义的法律文书.卫生行政处罚文书不仅是卫生执法活动的重要载体,同时也是稽查卫生监督员行政执法质量的重要客观依据.在卫生行政诉讼中,执法文书又是重要的证据.因此,卫生行政处罚文书制作的质量至关重要.

为进一步规范卫生行政执法行为, 2005年徐汇区卫生局卫生监督所运用文献评阅法、现场调查和焦点组访谈等研究方法,对上海市徐汇区2002―2004年1 499份卫生行政处罚文书案宗进行整理和分析.我们先期建立了文书材料完整性、证据材料合法性、适用法律正确性、文书制作规范性等对文书质量评估的科学评价指标体系（草案）,并在本课题内进行了实际运用和验证.从而我们对徐汇区2002―2004年的文书制作现状、存在的问题和产生的原因有了更深刻地了解,并由此提出了提高卫生行政处罚文书质量的科学对策.

1先期建立的卫生行政处罚文书质量评价指标体系（草案）及其运用验证

课题组在对原《徐汇区卫生行政执法文书质量评审标准》分析的基础上,通过文献评阅、关键知情人访谈,结合卫生部有关规范执法文书的规定,拟订了《卫生行政处罚文书质量评价指标体系（草案）》.该草案由4个一级指标、12个二级指标和30个指标构成,为使该评价指标体系具有科学性与可操作性,课题组组织了涉及法律专家、卫生法学专家、卫生执法人员的3次专家论证会.论证专家对评价指标体系中各项指标的代表性、科学性、重要性等进行了反复讨论与论证,最终确定评价指标体系的指标构成和相应的评分细则.为对每项指标赋值,采用Delphi法收集7位相关专家的意见,经过3个轮次的论证,确定每项指标在指标体系中的权重系数［1］.

运用该评价体系得到了徐汇区2002―2004年的文书制作现状.通过从对行政执法文书的一级指标、二级指标和指标的分析,发现卫生行政执法文书存在有6个问题：① 案由分类不规范；② 违法主体认定不确切；③ 执法程序不规范；④ 法律法规引用不规范；⑤ 文书体例和格式不符合要求；⑥ 内部文书和外部文书之间存在质量差异［2］.

研究人员对28项影响卫生行政处罚文书得分的评分指标进行多元逐步回归分析,对回归方程各项系数进行t检验.最终分析结果显示,有23项文书评分指标与卫生行政处罚文书的得分相关.

根据不同指标相关程度的大小,发现卫生行政处罚文书制作中存在的6个主要问题,最重要的一组影响指标有4项：第20项（适用法律条款准确齐全）、第18项（引用法律、法规准确）、第12项（违法主体认定确切）、第6项（符合法定流程）；次要影响的指标有3项：第11项（证据符合法定形式）、第19项（引用法律、法规完整）、第4项（文书时限符合法律规定） ［3］,见表1.

2提高卫生行政处罚文书质量的对策

2.1建立卫生行政处罚文书质量评价指标体系

卫生行政处罚文书的质量控制是一项系统的复杂工程.在实际工作中,卫生行政处罚虽需经过一系列的程序,如调查取证、合议程序、科室负责人及所领导审批,但是卫生行政处罚文书的制作缺乏量化的评估体系,不能有效的规范卫生行政处罚行为.因此,建立了具有普遍性和适用性的卫生行政处罚文书质量评价指标体系,就能准确客观地测评卫生处罚文书的制作质量,为卫生行政处罚文书的质量控制提供依据.建立卫生行政处罚文书质量评价指标体系是提高文书质量的前提,也是我们的基本对策.

2.2提高卫生行政处罚文书质量的对策

在之前的研究中, 我们用文书质量评价指标体系对徐汇区2002―2004年的1 499份卫生行政处罚文书进行分析,发现了其中存在的一些主要问题和产生这些问题的主要因素.对影响卫生行政处罚文书质量的7项主要因素进行归类分析发现,这些因素主要体现在卫生行政处罚过程中程序执行、认定违法主体、证据收集、适用法律法规以及行政机关行使职权是否恰当等方面.根据《行政诉讼法》第五十四条,判决卫生行政处罚撤销的情况有:主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权.因此,在行政诉讼过程中,执法文书如出现上述问题,将严重影响卫生行政执法的合法性,更有可能导致卫生行政处罚被变更甚至无效.由此我们提出以下提高卫生行政处罚文书质量的具体对策.

2.2.1规范行政执法程序,建立监督检查制度首先应严格规范行政执法程序.从研究结果中的执法程序来看,3年得分率分别为57.60％、60.40％、56.80％；从影响指标来看,第6项“符合法定流程”是影响卫生行政处罚文书质量的最重要4项指标之一.《行政处罚法》第三条明确规定,“没有法定依据或者不遵守法定程序的行政处罚无效”.根据《行政诉讼法》第五十四条,在判决卫生行政处罚撤销的情况中,“违反法定程序”是重要因素之一.因此,卫生行政执法人员应严格遵守法律规定,在行政执法过程中要坚持公开性原则、履行告知义务, 说明行政处罚的理由和法律依据.当事人有陈述、申辩、听证等权利, 行政相对人的这些程序上的权利不能被剥夺、减少或者限制,应保证以程序的正义来规制行政处罚自由裁量权之正义.因此,要提高卫生行政处罚文书质量,首先应严格规范行政执法程序,消除“执法程序不规范”问题.

其次,我们应加强运用合议程序,控制对自由裁量权的运用.自由裁量权是指在特定情况下依职权以适当和公正的方式作出行为的权力.在法治国家条件下,行政自由裁量权的存在与发展是由成文法的局限性以及立法机关固有的缺陷决定的,同时也是“知识分工”特性决定的, 行政机关独有的高效率以及在特殊情况中的具体知识也是行政自由裁量权得以发展的重要原因 ［4］.根据《行政处罚法》第三十八条规定,“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚,行政机关的负责人应当集体讨论决定”.因此,卫生执法人员更应加强对内部程序的控制.从处罚程序的特点入手,进行合理分工,将调查权和处罚权分开,做到责罚适当,公平公正.

第三,卫生监督机构内部应专门安排法制稽查人员,加强法制稽查工作.可以应用本课题所研究得到的“卫生行政处罚文书质量评价指标体系”定期对执法人员撰写的执法文书进行评审,建立完整而严谨的卫生行政处罚文书监督检查制度,发现问题及时纠正.

2.2.2加强法律知识培训,提高法律文书书写技能从研究结果的主要7项影响指标来看,无论是法律条款适用问题还是违法主体认定问题,都与人的因素相关,即与卫生行政执法人员的法律素质相关.因此,要提高文书制作质量,首先应该加强对卫生行政执法人员的法律培训.

卫生行政处罚是国家行政权的一部分,是国家意志的体现,具有国家强制性和职权法定性.对于行政管理相对人而言,它能告知其依法享有的权利,及时对自己的行为进行陈述和申辩.因而文书制作原则要求很高,包括客观性、合法性、避免倚轻倚重,过罚不符、准确性4个方面.这就要求卫生执法人员必须具备较高的法律专业知识和执法能力.但在实际工作中,大多数卫生执法人员由于对法律的认识比较肤浅,无法有效的运用法律法规来严格执法.表现在文书制作中,就影响了文书质量的提高.因此,在法律培训中应重点针对执法人员在撰写卫生行政处罚文书时存在的“违法主体认定不确切”、“处罚主体证明文书不全”、“执法程序违法”和“适用法律条款准确不齐全”等采取有效措施,提高法律文书书写技能.

另外,“使用的文字、标点、数字不规范”也是文书质量不高的一个重要因素.因此,卫生行政部门应加强对卫生执法人员进行文书写作和法律知识培训,提高卫生执法人员的法律文书书写技能.卫生执法人员制作卫生行政执法文书时,应当采用严格意义上的书面语,避免使用口语,用准确、严格的执法文书以及特有的法律思维来反映事物的本质,保证执法文书严谨、规范和精炼,塑造良好的执法者形象.

2.2.3落实责任制,加强绩效考核2005年6月9日,卫生部颁布卫监督发〔2005〕233号令,《卫生行政执法责任制若干规定》开始实施.卫生执法责任根据岗位执法人员违反法定义务的不同情形,依法确定其应承担责任的种类和内容,体现了权力、义务和责任三者相对等原则.

为规范卫生行政执法行为,提高卫生行政执法水平,我们将切实落实《卫生行政执法责任制若干规定》,把执法人员卫生行政处罚文书质量纳入执法人员工作绩效考核范畴,建立长效考核机制,并赋予较高权重.这有助于卫生执法人员树立行政处罚文书质量意识,在实际工作中既能注意到执法行为不合法、不规范,侵犯人民群众合法权益的问题,又能注意到执法缺位、不到位,该管的事情没有管好的问题,不断提高依法行政能力,提高卫生行政处罚文书制作质量.

2.2.4进一步修订完善卫生法律体系从执法实例和具体的行政处罚案件内容来看,我国的卫生法律制度在制订过程中存在空白点,因而在具体实施过程中出现了卫生监督盲区,卫生法律体系需进一步修订完善.

对“执法程序不规范”问题进一步深入分析,我们发现其主要表现为“告知书内容有被缩写、简写的现象,内容不齐全；所告知的陈述申辩时间不合理；当事人逾期未来申辩没有在文书上注明”等.而其中“所告知的陈述申辩时间不合理”即为法律盲点.因为尽管《卫生行政执法处罚文书规范》和《行政处罚法》对于“行政处罚事先告知”的“违法主体”等要素都有明确规定,但对于“法律时间”却并未予以明确规定.因此,行政管理相对人虽然拥有法律法规所赋予的“陈述与申辩的权利”,但其权利行使却易流于形式,“卫生行政机关的执法效率,法律的严肃性均会受到不同程度地影响” ［5］.一旦遇到当事人遭遇不可抗力等因素不及陈述与申辩而行政程序又进入到行政复议或者行政诉讼后,行政机关往往会因此而处于不利的地位.

因此,法律、法规本身的不完善在很大程度上也影响了卫生行政执法文书的制作质量.事实上,授予行政处罚自由裁量权的法律法规不规范、不科学也是自由裁量权滥用的主要问题之一,这也从另一个侧面证明了 “法律法规引用不规范”除执法人员法律意识不强,制作文书偷工减料之外,还有部分原因是违法行为处于法律真空地带,使执法人员“无法可依”所致.

3参考文献

［1］魏澄敏,蒋收获,陈刚,等.卫生行政执法文书质量评价指标体系研究［J］.上海预防医学,2007,19（6）：286-288.

［2］沈青,陈雪珠,魏澄敏,等.上海市徐汇区2002-2004年卫生行政处罚文书现状［J］.上海预防医学,2007,19（6）：283-285.

［3］汪澜,魏澄敏,陈雪珠,等.上海市徐汇区卫生行政处罚文书质量的影响因素分析［J］.上海预防医学,2007,19（6）：267-268.

［4］曾蔚.行政自由裁量权的概念及存在原因辨析［J］.法学杂志,2005,5:74.

［5］王选平.卫生行政处罚事先告知书的应用性探讨［J］.中国公共卫生管理,2000,16(6):6.

(收稿日期：2007-09-22)