本站原创【摘 要 】能源政策是国家处理和解决能源问题的基本手段,能源法律制度是能源政策的重要内容.面对当今能源对国民经济稳定发展所构成的巨大压力,回顾中国能源战略与能源法律制度,借鉴美国等发达国家的先进经验,探讨其未来的改进路径,对中国这样一个能源大国意义重大.
【关 键 词 】中国能源法律制度；美国能源法律制度；能源政策
一、中国能源法律制度的问题大盘点（一）中国的计划经济体制长期以来的遗留影响
中国试图从计划经济向市场经济转型的努力仍在继续,这一最基础的转变在利益博弈与冲突中尚未完全实现.而能源发展转型必须依赖一个竞争性的市场,而竞争性市场的培育又依赖于民营资本的进入量[1].由于计划经济体制的长期影响,中国的民营资本很难与国有企业形成强有力的竞争,国有企业几乎垄断了所有能源产业.中国原油已经与国际市场接轨,而成品油依然受到国家调控.长远来看,实行控制政策不仅对政府财政造成巨大压力,更是抑制了消费者和企业节约能源的动力.（二）中国的能源法律制度不够、透明
中国的能源法律制度是不的.一方面,在相关能源政策法律出台之前,政府有关部门并没有组织能源专家进行严格的论证,一些重大能源政策更是领导人的一句话,上行下效.另一方面,中国的公众参与本来就落后于世界上其他先进国家,国内在制定能源政策法律的时候,更是闭门造车,完全将公众屏蔽与决策程序之外.中国能源法律制度受到政党政治、政府行政等因素的制约,许多能源法律专家只能无奈的寄希望于中国政治家的英明智慧.（三）中国的能源法律杂乱,能源事权无章
目前,中国的能源法律体系主要是由节约能源法、清洁能源生产促进法、可再生能源法、煤炭法、电力法等构成,并没有一部包容能源各个环节的统一能源法作为能源领域的基本法律来指导我国分散的能源立法.可以说,我国的能源法律体系是相当杂乱和不完整的,“漏哪补哪”可以很形象的描述中国目前在能源法领域的立法现状.这与我国的能源管理的分部门化是一致的.我国的能源管理制度和机构虽然已经进行了多次改革,但依然存在部门分割、区域分割、行业垄断的现象,缺乏统一的能源管理和综合决策机制.（四）中国的能源法律制度过于原则,缺乏可操作性
中国目前很多能源法律包括最新制定的节约能源法,规定都比较原则化,定性而不定量,使许多能源法律制度成为空中楼阁,难以执行,即使执行,成本也非常高.再加上执法监督非常薄弱,有法不依、违法不究的现象普遍存在.（五）中国的能源法律制度对发展新能源的扶持力度不够
中国在扶持新能源方面的政策法律非常少,即使有,也都过于原则,或者只是口号.目前,中国对新能源的开发、利用也只停留在“试点”、“标本”层面.在市场上也零星出现了一些新能源产品,但由于缺乏写作、税收等方面的政策倾斜,其成本仍远远高于传统的能源产品,导致该类新能源产品变成环保的“花瓶工程”.二、美国能源法律制度中引人注目的亮点（一）节能管理放在突出位置
美国新的能源法的第一篇就是谈节能与能效问题,这足见美国政府对节能的重视程度.美国的节能管理对象包括企业、家庭及个人.节能的领域也非常广泛,如建筑节能、工业节能、交通节能、家庭节能等几乎所有领域都有严格的节能要求和节能标准.在节能的措施上,主要采用税收减免、制定节能合同、采用节能标识、强制性节能标准、自愿性节能承诺等灵活有效的手段.美国于1977年成立了美国节能联盟,倡导在全世界推广有效和清洁地使用能源技术.此外,美国联邦政府也十分重视自身的节能,美国测算联邦政府办公耗能占全国能耗的1.6%,是一个最大的用户.他们认为,联邦政府应在降低能耗上为全国树立一个榜样.在联邦政府部门工作的负责能源使用的员工要进行严格培训,对办公设备节能技术和照明节能有一套法规法令可以遵循.对政府每一个部门实行合同能源管理,信守合同节约了能源,有关人员可得到政府补偿[2].
(二)促进发展替代能源和可再生能源成为美国能源法的目标
美国新的能源法的一个明确目标就是促进发展替代能源和可再生能源,其主要内容包括对可再生能源的鼓励研发、开发及使用的政策.为了促进清洁燃煤技术的发展,增加对自由排放煤场的技术关注程度,美国政府将加大资金的投入.美国大力发展石油替代品,按照新能源法的要求,美国炼油厂将年产75亿加仑酒精用于燃料,这将使石油的使用比例提升一倍.新能源法鼓励积极推进风力发电,美国政府拨出专款支持科研机构和制造商进行开发研究.此外,新的能源法大力支持太阳能技术的开发,布什总统提出了阳光计划,其主要内容是在能源部增加资金投入用于清洁能源技术的研究,对于购写和使用太阳能设备给予银行贷款和免税等激励措施[3].三、对中国能源法律制度完善的建议（一）统一能源立法体系,统一能源管理
我们可以借鉴美国《国家能源政策法》,在能源领域制定一部能包容能源各个环节的统一能源政策作为基础性法律,来指导我国分散的能源立法.此外,美国有专门的能源管理机构,行使强大的管理职能.建议设立国家能源部,主要职能是总体上抓能源战略管理,包括制定具有法律效力的、稳定的能源发展战略、管理政策和标准、法规等.实行统一领导下的能源分级管理体制.同时建议采取“大部小局”的方式,即在国家能源部下设煤炭局、石油局、电力局、天然气局、核能局等,以推动能源政策更有效的实施.（二）突出节能、发展可再生能源、环境保护等立法目的
我们可以效仿美国,将节能放在中国能源立法的突出位置,将发展替代能源或可再生能源作为中国能源工作的重中之重[4].我们可以像美国新法那样,采取一些具体的节能管理制度,如签订节能合同,鼓励可再生能源的研发,加大资金的注入等.环境库兹涅兹曲线告诉我们：我们已经没有太多的资本在中国的国情下,进一步向倒U型曲线的更高点进发,而避开抛物线的顶端,走人与自然和谐发展的道路才是中国能源法道路的必然选择.（三）使中国的能源法成为“硬法”,富于操作性
美国的能源立法注重根据形势的变化而及时修改,其法律制度具有较强的灵活性和可操作性.同时,美国的能源法律制度中规定了具体的量化指标,保证法律制度的顺利实施.中国可以效仿美国,在中国的能源法律制度中量化具体的能耗指标,这样也就方便解决了实践当中因为标准模糊而难以执行的窘境.此外,中国在节能立法上应该效仿美国的灵活多样的手段,比如税收减免、节能合同、节能标识、强制性节能标准、自愿性节能承诺等.（四）鼓励民营资本参与竞争,从政府定价到市场定价
美国能源法实施的土壤是一个健全的市场.中国可以走渐进的制度之路.民营资本的进入量成为这一渐进之路中国能源发展转型绩效的决定性函数.民营资本必须形成竞争力的规模进入中国的市场,只有这样,在能源产业中才能实现由市场形成机制.目前在中国,只有煤炭行业实现了这一点,油气和电力的形成机制还是由控.建议通过市场竞争形成石油、电力的机制,以扭转能源的扭曲.政府的角色是采取相应措施,如适时提高资源税以弥补由于价值规律的缺陷而造成的生态环境治理成本.（五）加大对新能源的扶持力度
美国对新能源的扶持力度是非常大的,从布什总统的“阳光计划”中,我们不难看出.中国在这方面做得远远不够.建议我国加速太阳能利用的产业化,风力发电也成为电力工业的新增长点.此外,我国在生物质能能源的开发方面具有巨大的潜力,我国农业生物质能资源丰富,具备大规模进行开发的条件.我国应尽快制定相关优惠政策,加大资金投入,尽快实现相关技术的研发制造,这样才能在能源领域占领制高点.（六）引入公众参与制度
美国很多的能源法律政策在出台之前都会组织相关的专家、人员进行论证,一些政策需要受广大的公民的舆论监督.在此建议,在国家能源局成立后,由能源局负责牵头,把经济和环保目标融入到能源开采、生产、加工、运输和消费的过程中.在一些涉及到利害关系人的项目中必须要征求利害关系人的意见或者建议,尽量降低对环境的负面影响,尽量避免在制定能源发展规划和政策时由于“闭门造车”而缺乏的长远考虑造成的经济和环境损失.