驾驶证逾期扣分现象的法律

更新时间:2024-01-20 作者:用户投稿原创标记本站原创 点赞:4737 浏览:15933

【摘 要 】本文从一起驾驶证被逾期扣分事件出发,反思其中产生的法律问题,包括第一,“扣分”的法律属性,其是否属于一种“行政处罚”;第二,扣分的合法性;第三,扣分周期的确定;第四,《机动车驾驶证申领和使用规定》中第56条的“同时进行”的内容.从上述四个问题,笔者认为扣分作为一种行政处罚,这种逾期的驾驶证扣分是违法的,不符合程序规定,行政机关应做出改正.

【关 键 词 】扣分;行政处罚;违法

中图分类号:D92 文献标识码:A 文章编号:1006-0278(2014)07-108-03

某人士驾驶证的记分周期启示日期为8月8日,其于2013年8月4日在辽宁省某高速上超速驾驶,2014年车辆年审时才被告知此事,并在2013.8.8-2014.8.8记分周期内被扣除3分,在向深圳市交管局申请复议时被告知,根据《机动车驾驶证申领和使用规定》,扣分不属于具体行政行为,不属于行政复议的受案范围.由此事件引发了以下四个问题思考,第一,扣分是否属于行政处罚;第二,扣分的合法性;第三,扣分周期的确定;第四,“规定"56条的“同时进行”的内容.

一、扣分是否属于行政处罚

(一)现有观点

第一,认为是中间行政行为.有学者根据行为的过程角度,将行政行为划分为中间行政行为与最终行政行为.当行政主体对某一事件最终处理完毕时所实施的行为,是最终行政行为.而中间行为,是指这种行为仅构成对某事处理过程中的一个环节,并未对某事作出最终处理.这种行为是为其他行为怎么写作的一种临时性的行为如扣押.

第二,有的学者认为违章扣分实质上是一种行政处罚行为.无论从立法目的,还是执法强度以及给相对人造成的后果来看,扣分都应该被并入行政处罚的法律范畴.扣分属于类似于行政警告的申诫罚,目的是通过这一方式来谴责驾驶员的违章行为,从而促使他们遵守交通规则,同时不会受到权利上的很大损害.同时,当周期内被记满分时还产生了类似与行政处罚中的“转罚”,即对驾驶员强制进行考试等处罚手段.因此,扣分已可能损害到驾驶员的实体权利,而且它比一般的警告更具有威慑力.考试是一种综合多种义务、较为严厉的行政处罚,它是一种等同于吊扣驾驶证的能力罚.这正是记分对驾驶员发生震慑力的原因所在.其次,显而易见,考试必定会给驾驶员造成金钱上的损失后果等同于财产罚.因此,不论是从立法动机,还是造成后果上看,对违章驾驶员记分和考试是一种完整意义上的行政处罚行为.

第三,有学者认为记分属于类似行政警告的申诫罚.申诫罚是行政机关向违法者发出警戒,申明其有违法行为,通过对其名誉、荣誉、信誉等施加影响,引起其精神上的警惕,使其不再违法的处罚形式,但不剥夺或限制管理相对人的其他实体权利.警告是申诫罚的一种主要形式.对交通违法的驾驶人实行记分,目的是通过这一方式来谴责驾驶人的违法行为,实质上,作为一种周期内无法消除的书面警告形式,记分显然属于申诫罚范畴.同时,当周期内记满12分时,还产生了类似于行政处罚中的“转罚”,即对驾驶人强制进行考试.因此,记分已可能损害到驾驶人实体权利(即复考造成的各种实体权利损失)和可期待利益(即无扣分奖励),比警告更具有威慑力和严厉性.


(二)本文观点

行政处罚的核心在于“制裁”,即通过行政机关对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为给予处罚,来维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人或者其他组织的合法权益.“处罚直接指向的目标是行政违法行为,要对违法行为进行惩戒,使其蒙受一定的痛苦或损失,所以说行政处罚的目的是惩戒性.”

根据《道路交通安全法》第二十四条第一款,机关交通管理部门对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为,除依法给予行政处罚外,实行累积记分制度.机关交通管理部门对累积记分达到规定分值的机动车驾驶人,扣留机动车驾驶证,对其进行道路交通安全法律、法规教育,重新考试;考试合格的,发还其机动车驾驶证.第二款,对遵守道路交通安全法律、法规,在一年内无累积记分的机动车驾驶人,可以延长机动车驾驶证的审验期.具体办法由国务院门规定.

从上述规定可以看出,“累积记分制度”设计的目的有两个,一是制裁,二是鼓励.从制裁的层面看,机动车驾驶人如果有违反道路交通安全法律、法规的行为,机关交通部门可以对其驾驶证进行扣分,而扣分累积达到一定分值时,须扣留机动车驾驶证.也就是说,随着扣分的增多,驾驶人便会背负着较大的压力,来保证自己不在一定的期限内被扣除该上限的分数.因为一旦驾驶证被扣留,则要重新考试.而考过驾驶证的人都知道,除了需要花费经济成本外,还有宝贵的时间成本.从鼓励的角度看,在一年内没有累计积分的,可以延长驾驶证的审验期.因此根据这两点可以看出,“累积记分制度”侧重于“制裁”,通过特定的处罚方式对行政相对人的行为作出回应,以示警戒.情节严重的,还给予暂扣驾驶证的处罚.

根据《道路交通安全法》第八十八条,对道路交通安全违法行为的处罚种类包括:警告、罚款、暂扣或者吊销机动车驾驶证、拘留.由于“累积积分制度”偏向于“制裁”驾驶人的违法行为,严重时可以暂扣驾驶证.而根据《行政处罚法》第八条第一款第七项,法律、行政法规规定的其他行政处罚.

因此,从“扣分”层面上,虽然并没有明确规定“扣分”为行政处罚,但是由于其具有“制裁”性,并且可能导致暂扣驾驶证的行政处罚,再加上《行政处罚法》的规定,由此可以认定,“扣分”属于行政处罚.

二、扣分的合法性

正如上述指出的《道路交通安全法》第二十四条,“累积记分制度”已在法律层面上被制定,其具体的法律后果也如前述,制裁与鼓励.

根据《立法法》第五十六条第一款,国务院根据宪法和法律,制定行政法规.第二款,行政法规可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;(二)宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项.第七十一条第一款,国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章.第二款,部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项. 《行政处罚法》第十条第一款,行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚.第二款,法律对违法行为已经作出行政处罚规定,行政法规需要作出具体规定的,必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定.第十二条第一款,国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定.

因此,《道路交通安全法实施条例》(以下简称“实施条例”)、《机动车驾驶证申领和使用规定》中的有关“扣分”制度的制定并不是子虚乌有,它们是在上位法尚无具体规定的基础上做出的,至于其关于“行政处罚的行为、种类和幅度”的规定是否合法,笔者在下文将会论及.

三、扣分周期的确定

在《道路交通安全法》中并没有关于“扣分周期的”明确规定,只有“一年无累计记分的可以延长审验期”的规定.

而在《实施条例》第二十四条第一款,机动车驾驶人在一个记分周期内记分未达到12分,所处罚款已经缴纳的,记分予以清除;记分虽未达到12分,但尚有罚款未缴纳的,记分转入下一记分周期.

《机动车驾驶证申领和使用规定》第五十五条第一款,道路交通安全违法行为累积记分周期(即记分周期)为12个月,满分为12分,从机动车驾驶证初次领取之日起计算.

根据前两条规定,在一个记分周期内,如果记分未达到12分,但有罚款没有处理,则记分转入下一个周期.即如本事件的某人士,其在上一个记分周期内并不知道他有违章驾驶的行为,不可能去特定的系统或者怎么写作台查询自己的违章驾驶记录,然而正是因为这种“不知情”导致了他的“分”记在下个周期内,也就是原本下个周期可以“干干净净”的记录,莫名的被“污染”了,由此损害了他的利益.

如前述,“扣分”实际上是一种行政处罚,这在《道路交通安全法》上是被隐性的承认.而作为一种行政处罚,根据《行政处罚法》第三十一条和第三十二条的规定,行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利.当事人有权进行陈述和申辩.行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳.行政机关不得因当事人申辩而加重处罚.也就是说,“扣分”作为一种行政处罚,行政机关必须“告知”当事人有关的事实、理由和依据,而当事人有权“陈述和申辩”.

但是在《实施条例》第二十三条第三款规定,机关交通管理部门应当提供记分查询方式供机动车驾驶人查询.在《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十条规定,交通技术监控设备记录的违法行为信息录入道路交通违法信息管理系统后三日内,机关交通管理部门应当向社会提供查询;并可以通过邮寄、发送手机短信、电子邮件等方式通知机动车所有人或者管理人.这两条规定的是在进行违法行为处罚的时候,机关要提供相关手段供社会查询.至于查询与否,则由公众自己决定,即公众是否知悉,机关并不管.这与《行政处罚法》的规定不符,该规定明确行政机关做出行政处罚必须“告知”相对人,使其知悉,还有保证其“陈述和申辩”的权利.而上述的规定则严重违反了法律的规定.

而在本案中,交管部门擅自在下一个周期,即2013.8.8―2014.8.8扣分,并且没有告知当事人,也就是该处罚本应该在2013.8.4―8.8日给予并告知.行政机关的这种程序在法理上是违法的,其做出的行政处罚并不成立.此外,由于行政机关并没有在违法行为发生的期限(2013.8.4―2014.8.8)内做出,其给予行政处罚的期限已经过去,那么何来“未处理的记分进入下一个周期”的规定呢?

经过上述,交管部门的行为性质上属于“行政强制执行”.根据《行政强制法》第二条第三款,行政强制执行,是指行政机关或者行政机关申请人民法院,对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制履行义务的行为.第十二条,行政强制执行的方式:1.加处罚款或者滞纳金;2.划拨存款、汇款;3.拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物;4.排除妨碍、恢复原状;5.代履行;6.其他强制执行方式.显然,代为“扣分”这并不是行政强制执行的方式.

因此,交管部门对某人士的做法是违法的,而《实施条例》、《机动车驾驶证申领和使用规定》、《道路交通安全违法行为处理程序规定》中的相关规定违背了上位法的规定,应当不予适用.

而从另一角度看,《道路交通安全法》第二十四条的规定,“除依法给予行政处罚外,实行累积记分制度.”这句话可不可以理解为在给予“处罚”时才实行“累积记分制度”呢?笔者认为答案应是肯定的.那么,本事件中行政机关并没有给予该人士处罚,根据上述解释,又何来“累计积分”呢?

四、“规定”56条的“同时进行”的内容

《机动车驾驶证申领和使用规定》第五十六条,对机动车驾驶人的道路交通安全违法行为,处罚与记分同时执行.此处的“扣分”应做一种事实行为看待,即记分作为一种管理手段,在某些必须给予处罚和记分的违法行为上,两者要同时成立,否则,事后不可再给予.

五、目前相关司法实践

在郁祝军与常州市武进区局交通巡逻大队交通行政处罚纠纷上诉案中,原告郁祝军对行政机关对其处以200元罚款,记3分的处罚不服,在对行政复议的决定不服后向法院提起诉讼.一审法院认为交警对原告的交通违法行为记3分,不属于单独对交通违法行为处罚的种类,而是机关交通管理部门进行交通管理的一种技术手段,记分必须与处罚同时执行.从而做出被告对原告所作出的交通管理简易程序行政处罚决定,职权依据合法,程序合法,事实确凿,适用法律、法规正确的结论.

在门a诉上海市局闵行分局A支队处罚及行政赔偿案中,原告认为被告对原告所作的行政处罚没有依据,故诉请要求撤销被告所作的闵行公交决字[2011]第×××号交通管理行政处罚决定,被告退赔原告驾驶证扣分3分并向原告赔礼道歉.法院认为对于原告要求被告退赔驾驶证记分3分的请求,因该记分不属行政处罚决定的内容,故对该请求不予处理. 在檀群艳与望江县局交通管理大队处罚纠纷上诉案中,上诉人认为根据相关规定,对机动车驾驶人的道路交通安全违法行为,处罚与记分同时执行.法院根据《道路交通安全法》第88条否定该观点,认为记分不是行政处罚.

可以看出,目前司法实践中并不把“扣分”行为认定为“行政处罚”,通常认为其为一种管理措施,非法律层面的“处罚”.

六、总结

综上所述,在驾驶证逾期扣分的情形下,行政机关的这种行为是违反法律的规定的,因为“扣分”作为一种行政处罚,其实施必须“告知”相对人,并且听取其“陈述和申辩”.这种任意的,无视法律的规定的行为应该给与相关制裁,同时现有的行政法规和规章与该法不符的,应给予修正或者将相关规定删除.