档案守法

更新时间:2024-02-02 作者:用户投稿原创标记本站原创 点赞:28814 浏览:138907

摘 要:守法是法的实施的一种基本形式.认识与搞清守法的概念与构成要素、档案守法在档案法制建设中的地位、档案守法面临的问题,不仅是档案法制建设过程中的重要理论问题,也是档案行政管理中的实践问题.要通过转变档案守法观念、加强档案法制教育以培养档案守法意识、实行积极守法等措施,达到依法治档的目的.

关 键 词 :档案;守法;档案行政管理;依法治档

全面推进依法治国,是党的十八大报告提出的重要法治主题,是新形势下吹响的法治“号角”.“法治包括立法、执法、司法、守法以及法律监督五个环节,每个环节都必须严格依法进行,守法问题也是中国法治化进程中一个重要因素.法治最理想的状态就是一切社会组织和一切个人对法律的普遍遵守和服从.”[1]档案守法也是依法治档、依法行政的重要内容.

档案守法的表述并不十分准确,这里用档案守法只是为了论述的方便,且与档案立法、档案执法、档案司法等相对应.这里的守法是广义的,并不仅仅指遵守档案法律法规.

1.档案守法问题研究现状

表1与表2分别是以主题和题名为检索项,以“档案”并且“立法”、“档案”并且“守法”、“档案”并且“执法”、“档案”并且“司法”为检索词,对知网期刊论文、博硕士论文、重要会议论文、重要报纸数据库进行精确检索的统计结果.

表1:档案立法、守法、执法、司法主题检索结果统计

表2:档案立法、守法、执法、司法题名检索结果统计

从统计结果看,首先,无论是表1还是表2,文献数量最多的均与执法有关,占全部文献的56.73%至78.41%;其次,是与立法有关的文献,占全部文献的13.79%至22.58%;再次,是与司法有关的文献,占全部文献的7.13%至18.34%;与守法相关的文献数量最少,只占全部文献的0.68%至2.35%.在以题名为检索项的检索结果中,博硕士论文与重要会议论文数据库中没有检到1篇文献.表1和表2的统计结果表明,档案工作者对守法问题的关注度远低于对其他三个问题的关注.因此,有必要对这一问题给予关注.

2.守法的概念与基本构成要素

2.1 守法的概念.“守法是指国家机关、社会组织和公民个人依照法的规定,行使权利(权力)和履行义务(职责)的活动.”[2]守法是法律实施的一种基本形式和最重要的环节,也是法律实施最普遍的基本方式.立法的目的,就是要使法在社会生活中得到实施.如果法制定出来了,却不能在社会生活中得到遵守和执行,那就失去了立法的目的,也失去了法的权威和尊严.正如我国清末法学家沈家本所说:“法立而不行,与无法等,世未有无法之国而长治久安也.”

从守法主体(守法者)来考察,一般来说,根据其性质,可将守法分为公民守法与政府守法;依据主体的人数多少,亦可将守法分为个体守法与团体守法,“个体”(或“个人”)包括一种法律体系效力所及范围内的每一个公民;“团体”则包括所有的法人、社会组织和国家机关.

从实施方式来考察,守法可分为消极守法和积极守法.所谓“消极守法”,是指守法主体对法律规范(主要是义务性法律规范)的被动服从以及对合法权利的正当放弃;所谓“积极守法”,则是指守法主体对授权性法律规范的主动适用,即积极行使该规范所授予的权利或权力,还包括对社会不法行为或意向的合法抑制和反对.因此,“守法”不仅仅是“不犯法”,而且,还应该包括“用法”和“护法”.

2.2 守法的构成要素.守法的构成要素主要包括守法主体、守法范围、守法内容等.

守法主体.“守法主体是指在一个国家和社会中应当遵守法律的主体.”[3]即一定守法行为的实施者.由于“我们国家奉行人权的宪法原则,人人在法律上享有平等的地位,因此,一切组织和个人都成为守法的主体,守法的主体具有广泛性”.[4]按照宪法的规定,在我国,守法的主体可以分为:一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织;中华人民共和国公民;在我国领域内的外国组织、外国人和无国籍人等三类.由此,我们可以将档案守法主体定义为:《档案法》所规定的主体及一切产生和保管对国家与社会有保存价值档案的主体.

守法范围.“守法的范围,是指守法主体必须遵守的行为规范的种类.”[5]在我国,守法的范围主要是各种制定法,包括我国的宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章、民族自治地方的自治条例和单行条例、特别行政区法、经济特区的规范性法律文件等.档案守法的范围包括上述各种制定法,特别是涉及档案的法律法规规章和其中有关档案的条款.

守法内容.守法的内容包括履行法律义务和行使法律权利.守法所包含的内容要比许多人所理解的广泛、深刻和丰富得多.守法意味着一个国家和社会主体严格依法办事的活动和状态,而依法办事就自然包含着两层含义:一是依法享有权利并行使权利,二是依法承担义务并履行义务.两者密切联系,不可分割,守法是履行法律义务和行使法律权利的有机统一.

3.档案守法在档案法制建设中的地位

党的十一届三中全会提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制建设“16字方针”,党的十八大报告提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新的“16字法治方针”,新的“16字法治方针”与“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”既一脉相传而又更加丰富和科学.有法必依(即“守法”)是社会主义法制建设的中心环节,而达到全民守法则为社会主义法制建设提出了更高更科学的目标,守法在社会主义法制建设中的地位更加重要.档案法制建设是社会主义法制建设的一部分,档案守法在档案法制建设中的地位也同样更加重要.

从档案法制建设的过程来看,档案法律法规的制定固然重要,档案法律法规的实施则更为重要.无法可依不行,而有了法,如何使之真正在档案事务中得到贯彻落实,起决定作用的则是法的实施,而档案法律法规的遵守又是法的实施的重要环节.因为档案法律法规的实施,既要依靠档案行政管理部门的严格执行,又要依靠全体档案行政管理相对人的普遍遵守,而档案行政管理部门及其执法人员的执法行为本身也必须符合法律的要求,是档案守法的重要方面.档案法律法规再完备,还需人们去遵守,否则,也只能是一纸“空文”. 档案守法不但是档案法制建设的重要内容,而且是档案法制建设实现的根本要求.档案法制建设的最理想的状态就是,档案法律法规的各项规定和要求得到档案行政管理相对人的普遍认同和支持,人们自觉遵守档案法律法规的比重不断扩大,档案守法的成本得到降低.减少了档案行政管理部门的强制力作用,有利于档案事业的健康发展.而档案行政管理相对人的自觉自愿遵守档案法律法规,就构成了现代法治社会档案法制建设的最理想的守法状态.良好的档案守法环境的构建又成为实现和加强档案法制建设的重要条件和有力保障.

4.档案守法面临的问题

目前,档案守法面临的问题主要表现:

4.1 档案守法主体片面.档案守法主体一般包括公民个人和社会组织两大类,但在有些档案行政管理者看来,档案守法只是档案行政管理相对人的事,档案守法与档案行政管理者无关,与社会组织,特别是与档案行政管理机关无关.他们负责管理档案事务,档案法律只是他们管理档案事务的工具,他们不存在档案守法的问题.而档案行政管理部门的职能主要是管理社会档案事务,也不存在档案守法与否的问题.这显然是片面的,实际上,档案行政管理部门及管理者要带头守法,以身作则,严格依法办事,这样才能更好地要求和带动档案行政管理相对人守法.档案行政管理部门及管理者要带头守法,不仅能确保行政辖区内馆藏档案的安全,而且能在其影响所及的范围内推动档案事业的发展.反之,档案行政管理者不守法,对国家社会档案事务的危害程度远远大于普通档案行政管理相对人不守法.这是因为各级档案行政管理部门及管理者都掌握一定的行政权力,其影响力自然大于手中没有档案行政管理权的档案行政管理相对人.因此,档案行政管理部门的守法问题更应该被重视.

4.2 档案守法客体不全.档案守法遵守的法律不仅仅是《档案法》,更要遵守宪法、行政法,还包括遵守其他各方面的法律法规.因为我国的法律体系是一个有机的统一整体,都需要遵守.而在目前的档案行政管理工作中,往往强调或侧重于《档案法》的遵守,轻视其他法的遵守.

4.3 档案守法的消极守法.所谓“消极守法”,就是传统观念中的“不犯法”,即对法律法规的被动服从.“其实,这只是守法最基本和最消极的方面.为了实现人的本质,为了自身利益需要而积极守法,才是守法的本然含义.”[6]由于目前我国档案守法环节在理论和实践中的薄弱,已经导致了档案守法者消极守法态度的普遍形成.这不仅使档案立法成果形同虚设,同时,也大大增加了档案执法的难度,甚至在某种程度上已经损害了档案法律法规的权威性.

5.实现档案守法的措施

5.1 转变档案守法观念.要真正实现依法治档,必须高度重视档案守法,转变档案守法观念:一是实现从“消极守法”向“积极守法”的转变.即从被动的不违反档案法律法规,转变为积极主动地用好档案法律法规和维护档案法律法规的权威.二是实现从只强调“公民守法”向强调“政府守法”的转变.即从强调档案行政管理相对人守法向强调档案行政管理部门及管理者守法的转变.要清楚档案守法的主要对象是档案行政管理部门及管理者,而非档案行政管理相对人.


5.2 加强档案法制教育,培养档案守法意识.档案法制教育是使档案守法者知法、懂法的过程,档案守法者包括档案行政管理部门及管理者和档案行政管理相对人,而且档案法制教育的重点更多的应该是前者.从一般意义上说,档案法制教育的目的在于提高档案守法者的法律意识,促进档案守法者对档案法律法规的遵守.从档案法制教育与档案守法的关系来看,档案法制教育是手段,档案守法是目的.通过档案法制教育增强人们的档案法律意识和法治观念.这样,逐步使档案守法者养成守法的品质,使档案守法主体达到高层次的档案守法状态,即档案守法主体以法的主人姿态自觉地、积极地、主动地去守法,完全实现法的自我内化.只有档案行政管理部门及管理者带头守法,当公众真正看到档案行政管理部门及管理者带头守法和真正依法办事以后,自觉守法的意识才会逐步形成,依法治档才能实现.

5.3 档案守法要积极守法.所谓“积极守法”,即档案守法者以档案法律法规的主人自居,充分认识并认同档案法律法规的价值、准则,从而主动自觉地去做有利于档案法律秩序的一切事情,包括遵守档案法律法规、维护档案法律法规以及为档案法律法规的巩固和完善而奋斗,等等.积极的档案守法行为是人们在对档案法律的理性认识的基础上自觉自愿的行为,人们把档案法律法规内化为一种自觉,成为自身内在的约束力,以档案法律法规作为档案事务行为的指南,积极地享有档案法律法规规定的权利和权力,自觉地履行档案法律法规规定的义务与职责,维护自身和他人的档案合法权益.一是服从档案法律法规,这是档案守法的本质含义.档案事业要健康地发展,就必然要求全体档案守法者服从现行的档案法律法规.任何超越于档案法律之外档案守法主体都是对整个档案法律秩序的一种威胁.二是维护档案法律法规.档案法律法规以及涉及档案的法律法规有几百部,这么多的档案法律法规,仅仅靠档案行政管理部门以及专业管理部门等来强制性地维护,其效力显然不可能充分实现.只有通过每一个档案守法者对档案法律法规自觉的遵从和主动维护,才能摆脱“法不责众”的尴尬.因此,积极守法要求每一个档案守法者勇于与档案违法行为作斗争,以维护档案法律法规的尊严.三是积极行使档案法定权利.积极守法不仅要求严格履行档案法定义务,而且要求档案法定权利的积极实现.没有无权利的义务,遵守档案法律固然是档案守法,而档案守法深层次的含义更是要求档案权利主体对档案法定权利不轻易放弃,并积极地加以实现.对档案法定权利的实现的本身就是对档案行政管理者履行档案法定义务最好的监督.四是尊重档案法律法规.要使档案法律充分地发挥其效力,唯有使每一个档案守法者树立“法律至上”的观念,在心目中建立起档案法律的权威.只有当这样的档案法律态度内化于心之后,才会自觉地尊重档案法律,遵守和维护档案法律.只有这样的档案守法,才能促使档案法律在不断完善中调整档案事务关系以实现依法治档.

总之,档案守法在档案法制建设中居于至关重要的地位,要健全档案法制,必须重视档案守法.要不断消除阻碍档案守法的消极条件,着力优化和完善档案守法的积极条件,加大守法宣传力度,努力实现全体档案工作者及全体公民的自觉守法,从而实现依法治档.

注:本文为2012年度河南省档案局科技项目《转变档案行政管理职能研究》的阶段性成果,项目批准号为:2012-R-05.