本站原创摘 要 ：食品安全是社会热点问题,解决这一问题应从食品安全“第一责任人”——食品企业入手,明确其行政法律责任,以规范其行为模式,有效遏制食品企业恣意违法.本文通过对《食品安全法》中有关食品企业行政责任的规定进行考察、分析,就责任追究体系上的缺陷提出相关对策.
关 键 词 ：食品安全；行政责任；企业
中图分类号：R155.6 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.06.64 文章编号：1672-3309（2012）06-152-02
食品安全属于典型的公共问题,直接关系到人民身体健康和社会稳定,目前已受到消费者、生产者和政府的高度关注.《食品安全法》作为食品安全领域的基本法,其中第九章即是对食品安全法律责任的集中规定,对于认定层出不穷的食品安全事故的法律责任起到重要作用.随着近年食品安全事件频发,食品安全法律责任这一课题逐步进入各学者研究视野,在论述食品安全行政责任的文章中,绝大多数是以政府监管问题入手,探讨行政主体及其内部人员行政责任的承担,鲜有涉及行政法律关系主体另一方——食品企业的行政法律责任问题.
2009年2月28日《食品安全法》的通过,不仅标志着我国食品安全工作进入了一个新的法制化阶段,而且首次在立法上明确了地方政府负总责、监管部门各负其责、生产企业是第一责任人的食品安全责任体系.[1]《食品安全法》第三条规定,食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动,对社会和公众负责,保证食品安全,接受社会监督,承担社会责任.同时从食品生产经营许可、索票索证制度、食品安全管理制度以及不安全食品召回与停止经营等方面强调了食品生产经营企业应当主动作为的一系列法律规定,凸显了“企业是第一责任人”的理念.
一、食品企业的行政责任承担呈现出的特点
纵观《食品安全法》,食品企业的民事责任承担方式主要是损害赔偿；构成犯罪的,具体的刑事责任承担要依据《刑法》进行判断；而对于食品企业行政责任规定较为具体.一是在责任主体方面,基本上涵盖了各类市场主体,不仅包括与食品关联的生产、加工、运输、销售企业,还包括检验检测机构和广告经营者.二是应予以行政处罚的情形较多,《食品安全法》第八十四条至第九十四条的11个条文中,列举了几十种违法行为.三是行政处罚种类多样,包括警告或通报公告、责令停止或改正违法行为、罚款、没收违法所得、没收或销毁相关产品及生产工具、吊销生产经营执照以及拘留等.
二、食品企业行政责任追究体系的缺陷
食品企业是以盈利为目的经营组织,为了在市场竞争中提高竞争力,总是千方百计地减少生产成本.有些企业甚至会使用非法手段去减少生产成本,如降低食品质量、在食品中添加低成本的工业添加剂等.这都会对消费者的健康构成很大影响.在现今社会,企业任何一个行为都不再是个体行为,其每一行为、每一举动都可能对社会、对整体经济产生影响.[2]食品企业应当站在消费者的立场上认真对待和履行社会责任,保证食品安全是对食品企业最起码的要求.然而在现实中,单个企业为追求利益最大化而违法甚至犯罪的例子并不少见,法律责任体系上的缺失亦是食品安全事故屡屡发生的原因之一.
一是《食品安全法》总则部分明确指出个市场主体要承担社会责任,这里既应包括承担法律责任,还应包括对更高的道德责任的追求.从《食品安全法》第九条、第二十五条、第三十条和第三十三条的用词来看,都使用了“鼓励”,是对市场主体提出的高于法律的要求,但是这些都属于道德范畴,使得违法成本过低,有些企业就会倾向于打“擦边球”,专门寻找法律漏洞.[3]所以,这部分内容发挥的威慑作用较小,无法切实保障食品企业生产加工的食品安全.
二是从我国食品安全法律法规中可以分析总结出,对于企业违法行为的行政责任追究主要包括行为罚、名誉罚、经济罚、资格罚以及人身罚,都属于行政单罚制,其中经济罚和资格罚适用较多.行政处罚单罚制,即只对企业法人处罚,不涉及对法定代表人及主要责任人员的处罚.倘若食品企业有违法行为,需要追究其相关责任,那么承担这种行政法律责任的只有法人.即便是造成了食品安全事故,对社会影响重大,结果也不外乎企业破产倒闭,其法定代表人仍可以游离于法律责任之外.
三、对食品企业行政责任追究体系的建议
一是要强化和落实企业的社会责任,这需要食品企业和政府两方面的努力.
由于食品企业的产品最终是供消费者使用的,《消费者权益保护法》明确规定消费者享有安全的权利,食品企业要承担的首要社会责任就是提供安全的产品.同时消费者还享有知情权,食品企业还应该在产品或说明书上提供真实的产品信息.
落实食品企业的社会责任,食品企业除了自身树立正确的经营理念、自觉将社会责任意识纳入企业文化建设中,还应关注生产经营的各个环节可能存在的风险,积极探索建立有效的风险监测和预防体系.如何处理好食品安全危机是对企业的一大考验,企业运营难免会有面临危机的时候,这时就需要企业领导具备良好的社会责任意识,主动承担社会责任,这样不仅能体现企业的道德水准,更能赢得公众的认可.
由于食品市场有着不同于其他产品市场的多个重要特征,对食品安全方面的管理自然不同于一般消费品的管理,除依靠食品企业诚信自律外,更要依靠政府强有力的监管来实现.政府应当积极履行自己的监管职责,除了在食品安全问题发生后进行补救外,还应在食品安全预防方面予以完善,其中包括规范食品安全标准、进行风险监测评估以及安全教育宣传.
要强化、落实企业的社会责任,政府担任着重要角色.第一,政府应在全社会范围内倡导企业社会责任理念,让全社会都来关注企业的社会责任,要对企业经营者和管理者进行企业社会责任的培训、指导,帮助企业建立起企业社会责任管理体系.第二,要强化政府的执法力度.尽管《公司法》、《食品安全法》、《产品质量法》及《消费者权益保护法》等法律文件中对企业社会责任都有规定.但是因为执法不严,很多法律责任都难以落实,企业社会责任更是纸上谈兵.因此加强执法力度势在必行,真正做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”,追究企业的违法行为,才能发挥法的威慑作用,督促企业积极履行社会责任.
二是应当实行食品企业行政双罚制.“双罚制”这一概念,来源于刑法学,一般是指单位犯罪,既要处罚单位又要处罚单位的直接责任人.在行政法领域,一些行政法规也采取了“双罚制”的做法.例如,《河道管理条例》第四十四条、《防汛条例》第四十三条、《会计法》第四十二条以及《消防法》第五章多数条款都规定了双罚制度.
企业的法定代表人作为企业的管理者、决策者和执行者,企业实施的违法行为必然体现了他的意志.然而在行政单罚的情况下,企业违法的法律后果仅由企业自身承担,无须具体人员承担,必然会导致法律规范对法定代表人的威慑力下降.同时结合法定代表人在企业所处的地位和作用,其享有的利益也超出普通员工,根据权责一致的原则,实行行政双罚制具有公正、合理性.所以,在食品安全领域可以实行行政双罚制.
然而,现行的食品安全法律法规中并没有直接规定对企业法人的行政双罚制.《食品安全法》第九十二条规定,被吊销食品生产、流通或者餐饮怎么写作许可证的单位,其直接负责的主管人员自处罚决定作出之日起五年内不得从事食品生产经营管理工作.这虽然不是行政双罚制的典型表述,但却是立法的新动向.所以,确立食品企业行政双罚制不仅是必要的,而且是可行的；不仅有助于完善食品安全法律责任体系,而且会为食品安全提供更有力的法律保障.