本站原创摘 要 《村委会组织法》是规范我国村民自治的法,本法共30个条款,其中第11条至第16条这6个条款规定了村民选举.相比占全国总人口的三分之二的农村人口,可见立法之单薄.本文立足于剖析现有立法的不足,结合十一届全国人大常委会第十二次会议初次审议的新修改草案,提出进一步修改完善的建议.
关 键 词 村民选举 村民选举法律 村委会组织法
中图分类号:D638 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)11-220-02
当前我国法律体系中,《宪法》只是从根本法的角度对村民选举进行了抽象的规定,对其进行实质规范的惟有《村民委员会组织法》.我国农村人口有九亿之多,占全国总人口的三分之二,而《村民委员会组织法》有关农村选举的法律不过六条五百余字,使得农村历届换届选举中出现的很多法律问题因无法可依或有法难依而无法解决.与此同时,《村民委员会组织法》在第十四条第四款规定具体选举办法由省、自治区、直辖市人大常委会制定,造成目前我国各省相关立法及司法实践混乱不堪,也致使农村换届选举问题百出.
一、村民选举法律存在的问题
《村民委员会组织法》第十四条第一款规定:选举村民委员会,由本村有选举权的村民直接提名候选人.候选人的名额应当多于应选名额.是不是应该具体规定候选人资格呢因为目前各地在候选人的规定上不统一,并引发较大争议.本条第二款规定:选举村民委员会,有选举权的村民过半数,选举有效,候选人获得参加的村民的过半数选票,始得当选.是不是应该具体规定各村委会成员的具体差额数呢否则实践操作起来是有空间的.本条第四款规定:具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定.但问题有二:一是虽然各省级都遵循了《村委会组织法》的基本原则,但涉及到许多具体的规定却不尽相同.比如对选民资格、候选人资格、罢免条件规定就很不一致.如外来人口,有的省份规定一定条件下也可享有选举权,而有的省份却没有对此做出规定.有规定的,具体条件也有很大不同.村民选举权是《宪法》规定的村民基本权利,全国各地农村差别这么大不是正常现象.
《村民委员会组织法》第十五条是有关选举过程中的违法行为的规定,但是究竟什么行为构成威胁、贿赂、伪造选票,干扰、阻挠、破坏选举等行为呢对这些行为由哪一级、哪个部门调查、认定及处理,如何处理该第十五条的规定过于笼统过于概况,所规定的有权受理的机关太多,具体的处理机关及其分工以及各种机关处理决定的效力不明确,更未明确应如何处理、应如何追究何种法律责任而仅仅规定当选无效.对于有权处理机关不处理、不依法处理的责任也只字未提.
《村民委员会组织法》第十六条规定的是罢选问题,但罢选程序能否得以启动启动后表决罢免要求的具体时限为什么选举和罢免的权利不对等随着实践的发展,不断出现新的问题,而《村委会组织法》却10年才一修.比如目前我国农民外出务工人口数量庞大,他们成为了候鸟型的流动人员,往往不愿意误工也不愿意花来回路费回村参加选举,而委托选举又有违“一人一票”的基本原则他们又无法参加工作地的村民选举,他们的村民选举权实际被架空.
二、新《村委会组织法》(修订草案)说明
(一)增加了选民登记的内容
本修订草案极大地丰富了原《村委会组织法》第十二条的内容,一方面对本村村民进行了界定,使得全国对“本村村民”的认定有了一个统一的标准,各地立法不再混乱,真正实现了村民选举权的平等性原则.同时,也解决了之前农村历届换届选举中遇到的农村人口流动问题.另一方面,“对登记参加选举的村民名单有异议的,应当自名单公布之日起3日内向村民选举委员会申诉,村民选举委员会应当自收到申诉之日起3日内做出处理决定”这一规定虽然未引进司法救济,未能解决一切选民资格纠纷,且违反了“当事人不能当自己法官”这一程序法原理,但比之前已经有很大进步了.
(二)完善了对村民委员会成员的罢免程序
本修订草案是对原法第十六条的进行了完善.首先,在原规定的基础上增加三分之一以上的村民代表也可联名提出罢免要求,完善了提出罢免要求的主体.其次,原法规定由村民委员会召开村民会议,表决罢免要求,本次修订草案规定表决罢免要求的村民会议由村民选举委员会主持,这是一历史性重大进步,改变了过去“当事人自己当自己法官”的局面.再次,修订草案打破了之前选举和罢免的权利不对等的问题,使得选举和罢免在人数要求上得到了统一.最后,修订草案解决了罢免后的村民委员会补选和补选人员的任期问题,填补了之前法律规定的漏洞,使补选和补选人员的任期问题得到解决和统一.
《村委会组织法》仅用寥寥六个条文规范村民选举,其规定的高度概括和不具可操作性可想而知,本修订改动幅度也不是非常大,虽然解决了一些问题,但同时也还有很多问题没有解决.
三、进一步完善《村委会组织法》
《村委会组织法》本质上是一部组织法,属于实体法.按理来说,村民选举涉及全国三分之二人口的选举权,属于国家大事,理应制定作为程序法的《村委会选举法》.二者在法律体系中地位应该是平等的,不应将选举法的规定强行揉进组织法中,应制定专门用来规范村民选举的《中华人民共和国村委会选举法》.然而,由于当前我国立法任务艰巨,制定《村委会选举法》的条件还不成熟,因此目前可行的办法是进一步完善《村委会组织法》.笔者认为,以下内容有必要纳入进去.
(一)明确乡镇政府与村委会的关系和职责
首先,细化将乡镇政府与村委会定位为指导与被指导关系的立法,具体规定乡政府指导村委会工作的原则、工作内容、方式、范围,同时也具体规定村委会协助乡镇政府做好工作的规则,使一切行为都明确、具体,便于操作.
其次,还具体规定一旦乡镇政府逾越指导与被指导的关系,而对村委会进行领导时的法律后果与责任,包括单位责任主体和个人责任主体,并具体规定追究责任的途径、方式,比如,可以规定村委会、村民都可以通过向县级人民法院提起行政诉讼的方式维护村民自治权.
针对由谁组织举行换届选举的问题,笔者认为虽然各省《选举办法》一般都规定由各级人民政府组织实施,同级民政部门负责日常工作,但此问题应该纳入将来新的《村委会组织法》中加以规定,详细规定政府、村委会、村民三方面的权力和义务,尤其是基层政府的职责,同时规定相关主体不履行义务时的相应法律后果及追究方式.
(二)明确选民资格
村民身份的界定问题,新修订《村委会组织法》草案已经有了比较完善的解决.对于选民资格纠纷,各地规定不一致,各地法院在司法实践中的判决也极其不一致,就连同一个省同一个市都能如此迥异,这极大地损害了我国法制统一,有损法律的威严.故此,在将来新《村委会组织法》中有必要对其进行统一规定.笔者认为宜统一规定为适用《民事诉讼法》第164条关于选民资格诉讼的规定.因为权力机关、行政机关、村民委员会等都本应是监督的对象,让他们监督选举,有违任何人不能为自己法官的自然公正原理,很难保障监督的有效性和合争议的有效处理.因此用制度化、法律化方式将司法救济纳入解决选民资格纠纷是必要的.
(三)明确选举办法
明确的选举办法应该是:不对候选人资格做额外规定,明确差额选举的差额数,废除授权省、自治区、直辖市人大常委会制定具体选举规则的规定.
针对各地对候选人资格规定不一的情况,我认为,有必要在未来的新《村委会组织法》中明确规定候选人的资格.同时,我还认为,对候选人的资格不应有特别规定,将村民选举权和被选举权的规定统一,不用担心村民的自治能力,真正实现“为民做主”转向“让民做主”.
在现行《村委会组织法》中只是规定了差额选举这一原则,没有规定具体的差额数,笔者认为规定1:2的具体差额数比较符合现实实践.同时,还应当注意的一个问题是,对村委会主任、副主任和委员的候选人,应当分别规定差额数.举例来说,如果选举村委会成员七人,主任、副主任各一人,委员五人,那么主任和副主任的候选人应分别为二人以上,委员的候选人应为10人以上,对村委会主任、副主任和委员的候选人只笼统规定一个差额数的方法是不合理的.未来新《村委会组织法》应当对此问题严格规定,增强现实操作性.
收回《村委会组织法》第十四条第四款的授权,统一规定在《村委会组织法》中,不再允许地方制定具体的选举规定.这样一来可以统一全国立法,统一全国九亿农民的换届选举规则,还符合《立法法》有关村民自治制度“只能制定法律”的规定,达到法律体系的统一.
(四)明确惩罚措施
统一对贿选、威胁、伪造选票等不正当手段的认定,具体规定有权处理主体、程序、所依据的法律规范及法律后果.
笔者认为,对于贿选、威胁、伪造选票等不正当手段,可以统一认定为:
“威胁”,指以杀害、伤害、毁坏财产、破坏名誉或者使其受到其他损害等手段进行要挟,使得村民不能按照自己的意愿进行的行为.
“贿赂”,指用金钱、财物等物质利益诱使或收写村民,使其违反自己的真实意愿参加选举或在选举工作中进行舞弊活动的行为.
“伪造选票”指检测冒选举主持机关的名义,制造选票,使多数村民选举的候选人无法当选,扰乱选举正常进行的行为.
“等”可以统一理解为其他一切影响村民按照自己真实意愿进行活动的行为,或其他扰乱正常选举秩序,使选举不能如期正常完成的行为.
(五)明确表决罢免要求的时限
新《村委会组织法》(修订草案)第十六条规定:本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名,可以提出罢免理由要求罢免村民委员会成员.被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见.表决罢免要求的村民会议由村民选举委员会主持.罢免村民委员会成员,有登记参加选举的村民过半数,表决有效,的村民过半数同意,始得罢免.罢免要求通过后,村民选举委员会应当主持村民委员会成员缺额的补选.补选村民委员会成员,适用本法第十五条规定的程序.补选的村民委员会成员的任期到本届村民委员会任期届满时止.可以说,此次对罢免程序的完善已经相当令人满意了,但是,同时希望未来的新《村委会组织法》能进一步具体规定表决罢免要求的具体时限.
村民自治在中国已有长达二十多年的历史,对基层的发展起了促进作用,对广大民众起着启蒙作用.村民选举制度同样对中国进程已经产生了促进作用,本论文立足研究村委会组织法,结合实践中存在的问题提出一些修改、完善的意见和建议,构思未来《中华人民共和国村委会组织法》应然的状态,是具有理论和现实意义的,因为使全国九亿农民的换届选举有法可依、有章可循,并一改之前全国各地选举法律规范不统一的局面,真正实现村民选举权利的普遍性和公平性一直是我国农村选举制度追求的目标.
005年版.
[2]贺雪峰.新乡土中国.广西师范大学出版社.2003年版.
[3]焦洪昌.选举权的法律保障.北京大学出版社.2005年版.
[4]苏力.道路通向城市―转型中国的法治.法律出版社.2004年版.
[5]苏力.制度是如何形成的(增订版).北京大学出版社.2007年版.