对行业协会限制竞争行为的法律责任设置

【关 键 词 】行业协会；限制竞争行为；法律责任设置

2010年1月8日,由三大行业协会即中国出版工作者协会、中国书刊发行业协会、中国新华书店协会联合发布的《图书公平交易规则》在北京国展举行的图书订货会上正式出台,其第二十二条、第二十三条规定：新版图书出版一年（以版权页出版时间为准）内,进入零售市场时,须按图书标定的销售,不得打折销售.经销商须按图书标定的销售,不得打折销售.只有在团体采购、网上书店或会员制销售和节检测日重大活动期间才允许打折,但折扣不能低于八五折.

该规则一发布,其中限制打折条款便引起社会哗然,遭到媒体的质疑、读者的反对及书店的抵制.相关组织表示行业内存在诸多不诚信现象,即有些经销商对消费者不讲诚信,如图书高定价、低折扣,严重破坏了图书体系,搅乱了市场秩序,是对读者的欺诈行为.为市场的发展和行业的需求,以诚信为骨架制定该规则.虽然该规则属行业规定而非法律文件,并不具备强制力,但在这个专为供货商和经销商制订的《规则》中,限制打折条款没有“一般”、“原则上”这些模糊的字眼,而将“须”、“不得”、“不得低于”等强制性的词列入其中,而经销商限制打折进行了严格约束,此条款明显与《中华人民共和国反垄断法》第十四条第二款中禁止达成限定向第三人转售商品的最低垄断协议的立法精神相违背.

这部中国图书出版发行业的首部行业规范,在实施不到8个月后便被重新修改.9月1日,中国出版工作者协会、中国书刊发行业协会和中国新华书店协会重新发布了《规则》,原规则中争议较大的“促销”一章已全部删除,“新书一年内不得打折”等规定在国家发改委反垄断部门的干预下被废止.

图书限折令事件是行业协会组织本行业经营者从事反垄断法禁止的垄断行为的典型案例,虽然三大行业协会制定的规则违反了《中华人民共和国法》中经营者不得有相互串通,操纵市场,损害其他经营者或者消费者的合法权益的不正当行为的规定,但行业协会是否属法中所规定的“经营者”,能否成为该法规定的责任主体,是在执法面临的一个重大问题.为此,国家发展和改革委员会制定了《反垄断规定》,规定禁止行业协会从事制定排除、限制竞争的规则、决定、通知等行为.

一、行业协会的主体范围及其在监管中的地位和作用

2012年1月1日起实施的《江苏省行业协会条例》第三条规定：行业协会是指由同业经济组织和个人自愿组成,实行行业怎么写作和自律管理,在县级以上地方人民政府社团登记管理机关依法登记的非营利性社团法人,包括符合上述规定的行业商会、同业公会.有学者认为对行业协会的范围应严格限定在本行业内,商会不应成为竞争法规制的对象,认为其是不分行业的综合性的相似度检测组织,有较强的地域性.这种观点是错误的,商会与其他行业协会在维护经济竞争秩序与进行垄断行为方面的正反作用并无不同,无必要将两者分类进行规制,商会完全有资格被纳入竞争法规制对象的范围中.

目前,行业协会在市场经济中的作用越来越重要.行业协会的主要特征即具有自律管理,对竞争机制的推进具有积极的作用,通过其发挥自律管理功能,行业协会能积极参与社会管理,与政府配合共同促进企业的良性发展.通过行业组织等相似度检测组织的自律,也能对反垄断法的有效实施直到推进作用,通过采取事前引导、教育,规范企业的竞争行为,通过采取事后的纠正、通报,及时制止企业的违法行为,行业协会由此成为维护竞争秩序的重要力量,从而缓解国家反垄断执法机构的压力.

当然,任何事物有积极的一面也有消极的一面.尽管行业协会可以规范企业自律,协调同行业经营者关系,促进行业经济利益稳步增长,但最终行业利益还是会与社会利益发生冲突.行业协会在此情况下从本行业角度考虑定会选择有利于本行业利益的方面,此时会采取各种与竞争法相违背的做法,通过借助其中间力量实施法律禁止、限制竞争的行为,成为会员从事违法行为的组织平台.因其组织范围大,同行业利益相对一致,由行业协会作出的限制竞争行为的决议拥有更高的执行效率,相对于一般经营者单独行动所造成的损害也就更大.

鉴于行业协会的双重功能,如何限制行业协会的自治权,防止其成为经营者实施反竞争行为的相似度检测平台,这就要求法律重视行业协会发挥积极作用的同时,加强对其自身行为的管理,制度相关制度、规范,从多层次对行业协会的行动予以监督、管理.

行业协会与一般经营者相比,其反竞争性较强,立法机关对其认识不足.其一,法律对行业协会的概念模糊,未给予明确界定.其二,行业协会系统一组织,对其作出的决议,涉及影响面广,执行更统一,对市场竞争的危害就更大.其三,行业协会的垄断行为多种多样,反垄断法对其违法范围仅限定为垄断协议,忽视了行业协会垄断行为的多样性,未对其他垄断行为进行列举.

二、对行业协会限制竞争行为的责任追究制度有待补充、完善

反垄断法针对行业协会制定的条款屈指可数.仅有一个条款规定行业协会不得组织本行业的经营者从事相关禁止的垄断行为即第十六条,虽然比立法前对行业协会处于法律真空地带有所进步,但对行业协会违法责任认定仍存在不足.

对于行业协会违反垄断法的法律责任,反垄断法在第四十六条第三款规定了两种处罚形式,一是行政罚款,行业协会组织本行业的经营者达成垄断协议的,可对其处五十万元以下的罚款,二是撤销行业协会社会团体资格,即情节严重的,社会团体登记管理机关可以依法撤销其登记.若行业协会组织本行业经营者达成垄断协议的适用范围较广、获取销售额巨大、严重影响百姓民生的,对其处罚五十万元,明显不能产生法律制裁效果.现实中,有些大型企业操纵着行业协会,其负责人可能担任着协会会长的要职,其将协会作为控制市场的工具,仅对协会进行处罚,不追究协会负责人的法律责任,在约束行业协会守法方面确实力度不强.行业协会违法情节严重,对其作出撤销登记的处罚方式也值得商榷.

目前,我国反垄断执法机构的人员和经费有限,仅靠执法机构依照《反垄断法》追究行业协会的行政法律责任无法适应行业协会违法行为日益增多的形势,应建立包括民事责任制度、刑事责任制度、行政责任制度的全方面的法律责任追究体系,由受害者、司法机关、行政机关三管齐下遏制行业协会的垄断行为.

(一)建立民事责任制度

《反垄断法》第五十条规定：经营者实施垄断行为,给他人造成损失的,依法承担民事责任.据此,可以制定受害者采取民事诉讼方式要求行业协会承担民事责任的法律制度,通过法院判决的形式让行业协会承担相应民事赔偿责任,使某此行业协会的垄断行为依靠司法途径及时得到查处,维护受害者的合法权益.

(二)建立刑事责任制度

建议设立行业协会垄断罪,将此罪纳入单位犯罪范围.单位犯罪是公司、企业、事业单位、机关、团体等法定单位,经单位集体研究决定或由有关负责人员代表单位决定,为本单位谋取利益而故意实施的,或不履行单位法律义务、过失实施的危害社会,而由法律规定为应负刑事责任的行为.对行业协会实施垄断行为情节恶劣,造成后果严重的,处罚可采取双罚制即对行业协会和协会直接责任人员处以刑罚.

(三)完善行政责任制度

首先,可以提高行政罚款数额,根据行业协会违法行为的危害、情节是否严重制定阶梯式的罚款限额,通过强有力的经济处罚有效地制裁其违法行为.其次制定撤销登记程序,虽然反垄断法规定对情节严重的,社会团体登记管理机关可以依法撤销该行业协会登记,但具体如何操作,尚无前例.建议将此撤销登记采取由受害人申请,制定申请撤销登记的具体条件,由执法机关裁定或法院判决的形式撤销,再由民政局撤销其登记.