广西农村土地权属纠纷的法律适用

[摘 要 ]近年来,随着广西社会经济的全面发展和工业化城镇化的快速推进,土地价值由土地派生出来的利益大幅提升,农村土地权属纠纷也随之不断增多.土地权属纠纷已成为影响和制约广西农村社会稳定与经济发展的重要因素.准确掌握广西土地纠纷调处现状,正确适用法律,不断完善土地立法制度,及时有效解决农村土地权属纠纷,是构建和谐广西,加强社会主义新农村建设的迫切要求.

[关 键 词 ]土地权属；法律适用；立法建议

[作者简介]韦廷小,柳州市人民政府调处办干部,广西柳州361004

[中图分类号]17321.1 [文献标识码]A [文章编号]1672―2728(2007)08―0125―04

春秋时期齐国宰相管仲曰：地者,政之本也.可见,土地乃立国之基、行政之本,也是农民赖以生存和发展的根本.改革开放以来,由于各方原因特别是农村人口的不断增长,农民对土地的渴求已到了寸土必争之地步.农村土地权属纠纷也成为当前影响农村社会稳定和农村经济发展的突出问题.如何正确适用法律,有效解决农村土地权属纠纷,已成为广西维护稳定工作的当务之急.笔者身处调处工作岗位,感触颇深,浅谈之我见,借以共同探讨.

一、广西土地权属纠纷现状

土地权属纠纷是指单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的土地所有权或者使用权归属争议.确定土地权属(简称“确权”)是指行政机关依法对土地所有权或使用权进行确认、登记的行为.由于多方面的原因,广西土地权属纠纷的产生由来已久,早在上世纪70年代,自治区人民政府就设立专门的调处机构,着手调处了一大批土地权属纠纷案,为维护广西农村的社会稳定作出了积极贡献.但是,随着广西经济的快速发展和工业化、城镇化的快速推进,土地权属争议和纠纷也随之不断增多和加剧.新案不断产生,个别已经解决的旧案复发,土地权属纠纷调处任务依然繁重.据统计：每年广西发生的土地权属纠纷案件都在五千起以上.2002年开始实施的《广西壮族自治区土地山林水利权属调解处理条例》,推动了广西调处土地权属纠纷工作走上法制化和规范化的轨道.近几年来的土地权属纠纷调处工作实践表明,土地权属纠纷如得不到及时有效地解决,所引发各种深层次的矛盾,不仅严重影响农村正常的生产生活和国有农林场正常的生产经营,而且将影响和破坏广西良好的投资环境,影响经济的快速发展和社会的和谐稳定.

二、现行土地法律适用概况

由于历史的、政治的、经济的、法制的和社会的原因,加上民法体系的不够完善,一直以来,我国对土地的管理偏重于行政管理,导致土地权利制度建设非常薄弱.到目前为止我国还没有出台一部专门的《土地权利法》,对于土地权利的有关规定,只散见于《宪法》《民法通则》《土地管理法》《森林法》《农村土地承包法》《草原法》《渔业法》《担保法》以及相关法规、规章、规范性文件之中.使人们把只有管理性质的《土地管理法》和具有较多管理色彩的民事法律文件《农村土地承包法》都分别叫做“土地法”,这是极不科学的.

综观我国的土地法律体系不难看出,我国的土地法律框架由宪法、相关基本法律和土地专门性法律构成.宪法是根本大法,它对土地的原则性规定具有最高法律效力,是土地立法的基础；相关基本法律是与调整土地关系有关的法律.不仅包括民法、刑法、行政法对土地问题作出的重要规定,还包括《城市规划法》《测绘法》《铁路法》《森林法》《水土保持法》《农业法》《草原法》《渔业法》《矿产资源法》《水法》《城市房地产管理法》等对土地资源的相关规定,这些法律从不同的侧面规定了法律的调整对象与土地关系的协调问题,是制定下一层次土地法规和规章的主要依据.土地专门性法津是土地法律体系中的主体法,包括《土地管理法》《农村土地承包法》和由国务院颁布的《土地管理法实施条例》《基本农田保护条例》,国土资源部颁布的《土地权属争议调查处理办法》和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》,广西区人大常委会通过的《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》等都是规范我国土地法律制度的重要依据.

三、解决土地权属纠纷有关法律的具体适用问题

由于国家法律赋予行政机关对土地权属纠纷进行行政裁决的专属管辖性,加上民事法律一般不具有溯及力的特点,况且土地权属纠纷的产生有着历史性、政治性、法制性、思想性等多层次多方面的复杂因素造成的,光靠单一的一部法律法规和规章是绝对解决不了土地纠纷问题的.要正确引用法律法规彻底解决土地权属纠纷矛盾,不仅要全面掌握我国现行的有关土地法律法规规章制度的相关规定,而且要深入了解我国建党建国以来不同历史时期有关的土地法律法规和规章政策以及历史上的诸多土地运动,广泛了解风土民情,才能从法律、政策和思想上彻底解决矛盾纠纷,维护社会和谐稳定.正确解决土地权属纠纷的法律适用问题应当包括两个方面：

1．确定土地权属纠纷实体法律适用

关于土地权属纠纷实体法律适用问题,应当学会用历史与现实相结合的观点看问题.既要尊重历史又要面对现实,具体分清权属纠纷发生的时间与历史背景,结合当时实行的法律法规和规章政策以及当前现行的法律制度,本着有利于安定团结、有利于生产生活、有利于经营管理的原则,以事实为依据,以法律为准绳,具体问题具体分析,才能妥善解决矛盾纠纷.就实体法律制度而言,要以国土资源部1995年实施的《确定土地所有权和使用权的若干规定》为确定土地权属的专门性实体法规范；以《宪法》为指导原则,以《土地管理法》和《城市房地产管理法》,国务院颁布的《土地管理法实施条例》《基本农田保护条例》等相关法律法规和规章为参照依据；鉴于民事法律一般不具有溯及力的特点,还要以1950年的《土地改革法》、1962年的《六十条》、1982年《国家建设征用土地条例》和《村镇建房用地管理条例》、1987年的《土地管理法》以及建国以来不同历史时期有关的土地法律法规和规章政策为补充依据,分时期分阶段地有效依法调处土地权属纠纷.目前,介于全民所有制单位、城市集体所有制单位、乡(镇)或村办企事业单位与农村集体土地权属纠纷相对严重的问题,根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》(1995年6月)关于土地确权的具体规定.下面,分四个时期就土地权属问题作特殊分析：

(1)1950年《土地改革法》实施至1962年《六十条》颁布时期.这个时期被全民所有制单位、城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地(含合作化之前个人土地),迄今没有退还给农民集体的,原则上属于国家所有；被乡(镇)或村办企事业单位使用的集体土地,原则上属于该乡(镇)或村农民集体所有.(2)1962年《六十条》实施至1982年《国家建设征用土地条例》和《村镇建房用地管理条例》颁布时期.这时期也有两种情况：一是全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地,有下列六种情形之一的,即：1)签订过土地转移等有关协议的；2)经县级以上人民政府批准使用的；3)进行过一定补偿或安置劳动力的；4)接受农民集体馈赠的；5)已购写原集体所有的建筑物的；6)农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的,属于国家所有.二是乡(镇)或村办企事业单位使用的集体土地,有下列四种情形之一,即：1)签订过用地协议的(不含租借)；2)经县、乡(公社)、村(大队)批准或同意,并进行了适当的土地调整或者经过一定补偿的；3)通过购写房屋取得的；4)原集体企事业单位体制经批准变更的,分别属于该乡(镇)或村农民集体所有.

(3)1982年《国家建设征用土地条例》和《村镇建房用地管理条例》实施至1987年《土地管理法》颁布时期.这时期全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地,依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的,确定为国家所有.乡(镇)村办企事业单位违反规定使用的集体土地按照有关规定清查处理后,乡(镇)村集体单位继续使用的,可确定为该乡(镇)或村集体所有.

(4)1987年《土地管理法》颁布后违法占用的土地,必须依法处理后再确定土地所有权.

凡属上述情况以外的,全民所有制单位、城市集体所有制单位未征地手续使用的农民集体土地,由县级以上地方人民政府根据具体情况,按当时规定补办征地手续,或退还农民集体；乡(镇)村办企事业单位虽采取上述方式.但目前土地利用不合理的,如荒废、闲置等应将其全部或部分土地退还原村或乡农民集体,或按有关规定进行处理.

2．确定土地权属纠纷程序法律适用

2002年12月1日实施的地方性法规《广西壮族自治区土地权属纠纷调解处理条例》是调解处理广西土地权属争议的程序性法律规范.参照2003年3月国土资源部颁布的《土地权属争议调查处理办法》和1996年10月原国家林业部颁布的《林木林地权属争议处理办法》的有关规定,严格按照法定程序,依法调处广西的土地权属纠纷,应特别注意以下几点：

(1)行政调解是必经程序.《土地权属争议调查处理办法》第23条规定国土资源行政主管部门对受理的争议案件,应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解,促使当事人以协商方式达成协议.调解应当坚持自愿、合法的原则.《广西壮族自治区土地权属纠纷调解处理条例》第29条也作出了相应的规定.确定了行政调解是解决土地权属纠纷必经的法定程序.

(2)行政复议前置的特殊规定.对于土地确权案件是否要行政复议前置的问题,2003年2月25日最高人民法院就山西省高级人民法院《关于适用(行政复议法)第30条第一款有关问题的请示》作出的法释[2003]5号批复作了进一步明确：“根据《行政复议法》第30条第一款的规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关确认的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为,侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的,经行政复议后,才可以向人民法院提起行政诉讼,但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的,不适用《行政复议法》第30条第一款的规定.”上述规定,是关于因自然资源所有权和使用权引发争议的法律救济程序的规定.但对法释[2003]5号批复中“法律另有规定”有不同的理解和认识.第一种观点认为,批复中“法律另有规定”,与《行政复议法》第30条关于行政复议前置的立法原意相矛盾.该观点认为这里的“法律另有规定”应包括《土地管理法》第16条的规定：“当事人对有关人民政府的处理决定不服的,可以自接到处理决定通知之日起三十日内,向人民法院起诉.”这又导致了另一个矛盾,即这种因纠纷而引起的确权行为是适用《行政复议法》的行政复议前置的规定,还是适用《土地管理法》由自由当事人选择行政复议或者行政诉讼的规定我国法律没有对此作出明确规定；第二种观点认为,批复中的“法律另有规定”,应指《行政复议法》第30条第二款及其他法律关于复议终局裁决的法律规定,不存在第一种观点所认为的法律冲突问题；两种观点分歧较大,理解不一致.为此,笔者以为：虽然最高人民法院的司法解释具有与一般法律同等的法律效力,但是《行政复议法》相对于其他的法律而言,对行政复议事项的规定属于特别法,应适用特别法优于普通法、特别条款优于普通条款的原则.当事人认为行政机关对土地等自然资源确权决定不服的应优先适用《行政复议法》第30条的规定,即应适用行政复议前置的规定.

(3)执行程序的特殊规定.《广西壮族自治区土地权属纠纷调解处理条例》第31条和《土地权属争议调查处理办法》第31条都明确规定：人民政府作出的处理决定生效后是土地登记的依据.但当事人不自觉执行怎么办为此,最高人民法院明确批复不应以民事侵权案向法院起诉,可向政府申请执行.当政府不执行也未申请执行时又该怎么办依据《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第90条的规定由“权利人”在90日内申请人民法院强制执行.这里要特别注意申请执行期限,该解释第88条规定政府申请执行180日期限届满而未申请执行时,权利人申请执行的期限为180日后的90日,实际期限为270日.

四、调处农村土地权属纠纷法律适用问题立法建议

《宪法》《民法通则》和《土地管理法》规定城市效区和农村土地属于农村集体所有,但“农村集体”概念模糊,导致集体土地所有权主体不明确；《物权法》又回避了对土地问题的相关规范；现行各层次的法律规范中又存在诸多法律冲突.对调处土地权属纠纷带来极大的不便.为此,加强土地立法,不断完善农村土地法律制度建设,使广西调处土地权属纠纷工作真正走上法制化的轨道.

1．懈决有关土地法律冲突问题

广西2002年12月1日实施的地方性法规《广西壮族自治区土地权属纠纷调解处理条例》与国土资源部2003年3月1日实施的部门规章《土地权属争议调查处理办法》存在许多冲突：(1)《条例》第23条“乡(镇)人民政府或者有关主管部门在接到权属纠纷调处申请之日起七个工作日内,经审查,符合本条例第20条规定的条件且属于本级人民政府调处权限范围的,应当受理,并书面通知申请的当事人；不符合本条例第20条规定的条件的,应当书面通知申请的当事人不予受理并说明理由”.而《土地权属争议调查处理办法》第13条第3款“认为不应当受理的,应当及时拟定不予受理建议书,报同级人民政府作出不予受理决定”,前者规定政府部门可以作出不予受理决定书,后者规定不予受理决定书只能由地方一级政府作出,两者存在冲突.(2)《广西壮族自治区土地权属纠纷调解处理条例》第29条第5款“调解达成协议的,应当制作调解协议书和权属界线图.调解协议书和权属界线图由当事人和调解人员签名,并加盖主持调解的乡(镇)人民政府或者有关主管部门印章,送达当事人后生效”.而《土地权属争议调查处理办法》第25条第1款规定“调解书经双方当事人签名或者盖章,由承办人署名并加盖国土资源行政主管部门的印章后生效”.前者要求调解书送达后才生效而后者无此要求,此为冲突一；前者要求在权属界线图上签名而后者无此项要求,此为冲突二.为此,根据《立法法》第86条第2项的相关规定,应及时解决地方性法规与部门规章之间关于法律冲突的适用问题.

2．出台《土地权利法》

土地法律制度的根本目的是土地资源的合理保护和有效利用,土地法律制度的调整对象是土地的归属关系、利用关系、流转关系和管理关系.为了使土地权利能够界定清楚,而且能够得到有效的保护,鉴于我国目前还没有一部总揽性的土地法律文件,国土资源部2003年3月1日实施的《土地权属争议调查处理办法》立法层次又太低,不利于对农民地权的有效保护.及时出台一部《土地权利法》是未来土地立法史上的一个重要里程碑.《土地权利法》应就土地立法的指导思想和调整范围、权属(所有权和使用权)的界定、承包期限内是否调整土地、耕地的抵押、经营权流转、承包地继承、合同纠纷调解以及与其他相关法律的一致性等问题进行系统地加以规范,用法律的形式确定农民的土地权利,统一规范土地权属确权法律适用,以维护农村土地制度的稳定性.

3．构建土地权属纠纷调解新模式

各级地方人民政府应成立调处土地权属纠纷委员会,委员会成员由地方政府领导和相关部门领导组成.尽快出台《行政程序法》以进一步规范行政调解行为,由政府调处机构和相关职能部门组建土地权属纠纷行政调处庭.以开庭审理案件的模式,采取定点开庭与现场开庭相结合的形式,以纠纷当事人作为控辩双方,严格按照《广西壮族自治区土地权属纠纷调解处理条例》和拟出台的《行政程序法》以及相关程序性法律法规的法定程序,组成调处土地权属纠纷合议庭,庭审结束后由合议庭讨论拿出确权处理意见,报调处土地权属纠纷委员会审批,最后由地方人民政府作出处理决定,公平公正公开有效地调解处理土地权属纠纷,以维护当事人的合法权益.

[责任编辑：白 云]