本站原创【摘 要】部队执行国家安全保卫任务,对社会必然实施行政管理.《人民法》颁布之前,由于部队领导管理体制的不断变化,以及社会对其职责、任务的模糊认识,部队执行安全保卫任务的法律规范较弱.本文就部队行政权的运行进行分析,提出权力运行过程中几点的存在问题.
【关 键 词 】部队 行政权 存在问题
随着现代社会法制观念的普及,公民的权利意识也越来越强,部队日常执行安全保卫任务中频繁地与人民群众接触,必然需要一定的法律规制,一方面使得部队行政权向有利于权力行使的方面发展,一方面从法律角度维护行政法律关系双方的利益.通过分析,当前部队行政权运行中存在以下问题.
一、部队行政权缺乏具体的法律规范
《人民法》作为部队行政权最直接的法律依据,其中与行政行为相关的规定,并不能解决执勤中实施行政行为的具体问题,而涉及具体行政行为的法律规范都包含在部队内部军事规章中,如《执勤规定》、《处置突发事件规定》等.随着部队编制体制的调整、部队任务的变化,这些内部军事规章与实施行政行为相关的规定缺乏具体的行为规范,而《人民法》中有关行政权行使的规定也没有相应的法律解释.具体体现在以下几方面：
首先,具体如何实施行政行为的法律规范较为模糊.目前,部队行使行政权最直接的法律依据是《人民法》,其次是部队内部军事法规和规章,以及一些法律规范性文件.从这些法律规范来看,《人民法》中并没有对如何实施行政行为做明确的规定,如第9条第一款：“对进出警戒区域的人员、物品、交通工具进行检查,对按照规定不允许进出的,予以阻止；对强行进出的,采取必要措施予以制止.”其中并没有对如何“阻止”、“制止”做规定,具体用什么方法进行阻止,相对人的违法行为达到何种程度时以口头阻止、以暴力制止或者何种情况下使用警械武器都很模糊.另外,规范部队执勤的《执勤规定》中也缺乏明确规定,如第73条第四款中“制止”和“扣留”究竟应当如何实施,具体用何种方法制止和扣留,扣留程序如何,扣留在何处及扣留时间等都缺乏明确规定.以上这些问题给执勤官兵实施行政行为造成一定阻碍,如处理不当,将造成违法行政.
其次,行使行政权时警械武器的使用没有进行系统规范.《人民法》中规定部队使用警械武器,依照人民使用警械和武器的有关法律、行政法规的规定执行,部队虽然在一定程度上遵循人民使用警械武器的原则,但二者执行任务的性质不同,在使用警械武器的种类、情形等方面存在很大区别,因此部队无法在具体使用警械武器上完全遵循人民的有关法律规定.部队使用警械和武器有专门的内部规范,但这些规定并没有对使用警械武器的具体实施进行规范.在使用非杀伤性武器及警用器材上,部队既无实体性法律规范,也无程序性规范,在执勤中具体何种情形可以使用非杀伤性武器也没有明确的法律依据.
再次,行使部队行政权的权限不清.执勤人员对社会实施行政管理必须符合行使行政权的条件,但其具体权限如何,哪一级部队的组织能够享有哪些行政权仍不清楚,执勤部队中的干部和战士所行使的行政权究竟属于哪一级组织,他们具有行政权的权限是否相同,以及执勤人员与权力所属单位所构成何种行政法律关系,这些问题应该进行研究和讨论,而目前这种模糊的权限必然导致执勤人员无法合法实施行政行为,进行必要的自由裁量.
二、部队行政权的行政主体存在缺陷
第一,行政主体资格不明确.从总部、各地方到支队、大队、中队,是否这其中的每一级单位组织都能够成为行政主体,或者究竟哪一级具有行政主体资格的疑问仍未解决.这里仅能排除的是,部队实施行政行为的人员,不论干部、战士,还是参加执勤的军校学员都不可能成为行政主体,更不可能代表部队行使行政权；同时,部队内部的司、政、后部门,也不能是行政主体.这种职能部门既不能够以自身名义实施行政管理活动,也不享有独立的行政职权,更不具备独立承担法律责任的资格.由于部队承担法律责任的方式比较特殊,哪一级单位具备独立承担法律责任的能力尚未进行过清楚的讨论.
第二,执法主体缺乏与行使行政权相应的法律素养.部队点多、线长、面广,各级单位执勤人员所具备的法律素养参差不齐.总体来看,《人民法》颁布之后部队整体树立法律意识的观念较颁布之前有所增强,但就目前状况来说,部队各级执勤人员距离行使行政权所应具备的法律素养仍相差很远.一是与人民不同,部队人员基本未接受系统的专业法律培训,实施行政行为时不知采取什么手段,是否可以使用警械,甚至不能对出现的复杂情形是否合法做出判断,对其具有多少自由裁量空间很模糊等.二是混淆服从命令与遵守法律的界限,执勤人员不论干部、战士,从入伍、入学就开始接受部队内部教育,服从命令的纪律条令意识长时间扎根于思想深处,实际服从命令本身并没有错误,只是一些人错误的理解了服从命令,误认为无论何时上级下达的任何命令都是法律,只要服从命令,其造成的法律责任就由上级承担,这种错误的思想影响了行使部队行政权的法律意识.三是学习法律知识,了解法律常识流于形式,基层单位通常以组织法律知识问答活动来提高学法、懂法的兴趣,但多数战士将死记硬背作为主要学习方法,认为以文字性的知识记忆就能学会学懂,而结果却造成理论与实践的严重脱节.
第三,处理与实施行政行为相关纠纷的水平偏低.部队行使行政权必然广泛接触人民群众,一方面实践中执勤人员不懂如何运用法律知识来捍卫自身权益；另一方面在实施行政管理中,执勤人员还十分欠缺合法处理与公民发生法律纠纷的实践经验.部队较多执勤点地处大城市的繁华地带,周围人群性质复杂,由于执勤人员接受的法律知识有限,真正与人民群众发生纠纷时,其具备的法律知识并不能有效地捍卫自身的合法权益.
三、权力运行的监督救济不健全
行政权的运行必须有健全的监督救济机制,一方面控制行政主体滥用手中的权力,另一方面保护行政相对人的合法权益.《人民法》第31条规定：“人民执行任务,应当接受人民政府及其有关部门以及公民、法人和其他组织的监督.公民、法人和其他组织对人民的违法违纪行为,有权向县级以上人民政府及其有关部门或者人民部队检举、控告.”单从法条来看,国家权力机关、地方政府、部队上级机关以及社会群众对部队具有监督权,同时也有权对部队违法行使行政权的行为向政府部门检举和控告.部队内部有专门的军事法院、军事检察院,部队的刑事案件不归地方公、检、法部门管辖,而执勤人员具体实施的行政行为是否合法,也只是因行政相对人认为其合法权益受到侵害向地方政府控告后而确定的,并没有合理的机制能够直接制约执勤人员行使的不当行为,就算相对人不追究责任,发生损害相对人合法权益的事实不可改变.
部队在接到人民政府的通报后,对实施不当行政行为的人员进行调查处理,相对人也不能够通过一般途径如行政复议或行政救济来获得有效的法律保障,我们在实际中看到更多的是相对人直接到部队找领导讨论和商量,寻求一种和解或者一定数额的经济赔偿,或许在没有更完善的法律救济途径情况下,这也是一种解决问题的方法,但绝不符合当今法治社会的理念,更与部队依法治警不协调.因此,残缺的救济制度使得违法或不当的行政行为得不到有效制止,相对人的合法权益得不到正当的法律解决途径,还会使部队行使行政权受到影响.
作者简介：
朱琳,女,1985年10月出生,工程大学理学院军事法学教研室助教,研究方向：部队涉法问题研究.