本站原创法治政府是按照法治原则运作的政府.职权法定是法治政府的最基本要求,它决定着法治政府应当依法实施行政管理,没有法定依据,行政机关不得作出影响相对人合法权益或增加相对人义务的决定.职权法定原则贯穿于依法行政进程的始终,适用于行政机关及其公务人员的一切行政活动.
所谓法治政府,就是行政主体自觉运用体现人民根本利益和社会发展要求的法律,按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求,管理国家事务、经济文化事业和社会事务,实现政府的组织、职权、行为、程序和责任的法定化.法治政府,就是按照法治原则运作的政府,是推进依法行政要实现的目标.法治政府的最基本特征,就是政府把自身的权力自觉地限制在法律的范围内,严格依法办事,防止权力滥用.法治政府集效能政府、责任政府、廉洁政府、有限政府、怎么写作政府于一身,它不仅要求政府体现公平、正义、诚信,在行使行政权力过程中受宪法、法律、法规的约束而不任意扩张,而且要求政府在公共利益需要时,积极履行法定职责,确保依法办成事、办好事.
《全面推进依法行政实施纲要》将合法行政作为对行政机关依法行政的第一项基本要求,强调行政机关实施行政管理,应当依法进行；没有法定依据,行政机关不得作出影响相对人合法权益或增加相对人义务的决定.同时,坚持依法行政与提高行政效率的统一,做到既严格依法办事,又积极履行职责.也就是说,行政主体不论是作出影响相对人合法权益或增加相对人义务的行政行为,还是积极履行职责,都必须遵循职权法定的要求.
职权法定是政府行使职权的基本原则
在宪法和行政法意义上,职权法定通常是指任何行政权的来源与行使都必须具有明确的法律依据,否则便越权无效.具体来说,首先,行政权的取得和存在必须有法律依据,即行政主体的行政职权必须由法律直接设定或依法授予.其次,行政主体必须在法律规定的实体及程序范围内行使职权,不能滥用或超越职权.
按照职权法定原则,行政主体行使职权的行为自始至终须有法律依据,没有法律授权均不可为.行政行为的依据,主要是现行宪法的有关规定、法律、法规和规章,既包括政府部门执行的部门法律规范,也包括《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等规范政府及政府部门共同行政行为的综合法律规范；既包括以政府本部门为主实施的法律规范,也包括协助、配合其他部门实施的法律规范.国务院和省级地方政府有关职能调整的“三定规定”,也是依据之一.《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》也都规定了“法定原则”,行政主体作出处罚、许可等行为都应当依法进行.作为法治政府,各级政府的组织由宪法和组织法规定；行政职权由行政机关在其法定范围内行使,非行政机关的组织未经法律、法规授权或行政机关的合法委托,不得行使行政职权.
法治政府,要求权责统一,行政机关行使职权的同时,要承担相应的责任.各项法律法规一旦公布实施,就必须得到有效贯彻执行,做到令行禁止,彰显制度的执行力和公信力.对不当行使权力、超越或滥用权力的行为,必须依法追究行政机关和有关人员的责任；对法律赋予的职责不作为、不尽职或失职、渎职,也要承担相应的责任.
作为法治政府,不仅要求行政权力的取得和运用符合法律规定,同时要求行政权力的行使和实施符合法定程序,坚持信息公开,保障公民、法人和其他组织的知情权、参与权、监督权.
另外,法律对行政机关授权时,一般都给予行政机关必要的行政自由裁量权,即可以选择行使权力的方式,或在某一个幅度范围内决定行政后果.但行政机关的自由裁量权不能滥用,应该符合法律授权的目的.
职权法定是法治政府的基本要求
管理国家事务、经济文化事业和社会事务,是一个非常复杂的系统工程,政府只能行使法律赋予的权力,所有行政行为都要于法有据.这主要是由行政权的性质、行政主体的法律地位以及人民的国家性质所决定的.
行政主体的职权,具有双重性质.一方面,行政主体的行政权,在维护社会秩序,增进公共利益,保护行政相对人的合法权益上,具有积极能动的作用；另一方面,行政权是对社会和行政相对人的一种支配力量,可能会对社会产生消极作用,甚至危害行政相对人的合法权利.因此,要对行政权作必要的监督制约,而职权法定正体现了这一点.
国家行政的本质特征,不是以追求经济效益最大化为标准,而是以执行法律法规、促进经济发展和社会进步为己任；行政行为受国家强制力的保证,行政相对人必须服从行政机关的单方意志.国家行政的这些特点,使行政机关及其公务员在行使职权的过程中,存在扩大或滥用职权的内在动力和对行政相对人的权益造成某种损害的可能性,故而法律必须对行政权予以严格的规范和必要的监督制约.
从行政主体的法律地位上讲,不论是国家行政机关,还是其他行使行政职权的社会组织,其职权都是由法律确定的.行政机关在法律上是国家机构的组成部分,体现国家意志.从这个意义上说,国家行政机关不同于独立的私法人,因此行政权力与公民、法人或其他组织的权利不同：行政机关只能为法律允许的事,公民、法人或其他组织可以为法律不禁止的事.换言之,凡法律没有禁止的,相对人皆可为之；凡法律没有授予的,行政主体不得为之；法律禁止的当然更不得为之,否则就是超越职权.如果行政主体也像公民、法人或其他组织一样,可以为法律不禁止的事,就混淆了公权力与私权利的边界.
职权法定原则体现了历史发展的必然.从近代资产阶级革命开始,人权和法律至上等学说,肯定了行政权的所有者是人民,政府只是权力的行使者.我国宪法确认国家的一切权力属于人民,国家行政机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督.依法行政体现了宪法的本质要求,行政权不是行政主体本身固有的,而是经法律或权力机关授予的,行政权的来源要有法律的明文依据,政府及其部门自己不能给自己授权,行政行为不得违反法律.
进一步推动职权法定原则的贯彻落实
职权法定原则是法治政府的最基本要求,贯穿于依法行政进程的始终,适用于行政机关及其公务员的一切行政活动.贯彻这一基本准则,要注意研究解决以下问题.
加强职权法定理念的教育,正确把握职权法定的本质.只有强化对公务员职权法定理念的教育,并使这种理念转化为依法行政的实践,才能不断提高法治政府建设能力.要让广大公务员特别是领导干部认识到,政府权力的运行规则并非“法无禁止即可为”,而是“法无授权不可为”.职权法定的本质是各级政府及其部门行使的权力都来源于法律法规的明文规定,行政行为只能在法定范围之内,依照法律规定实施.
坚持依法全面履行政府职能.我国宪法和相关组织法概括规定了各级人民政府的广泛职权,各级行政机关要全面履行政府职能.但市场经济条件下政府全面履行职能,无论是经济调节、市场监管,还是社会管理和公共怎么写作,都必须依法进行；特别是在涉及行政相对人权利义务的情况下,行政主体即使是从事公益事业、提供社会福利亦必须于法有据,坚持依法办事.
妥善处理职权法定与行政改革创新的关系.妥善处理职权法定与改革创新的关系,一方面,要坚持法定原则,不能突破宪法和法律的规定去搞改革,另一方面,又要大力推进改革并先行试点,不能以不完善的制度抵制改革.那种认为“法无授权即禁止”是“画地为牢”,会禁锢政府的开放思想与创造精神,从而影响地方发展的观点,是不可取的.按照《实施纲要》的要求,要把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来,坚持开拓创新与循序渐进的统一,既要体现改革创新的精神,又要有计划、有步骤地推进法治政府建设.
正确看待消极行政与积极行政的有机统一.法治政府在我国是一种积极保障（有效行政）与消极防范（防止滥用行政权力）的有机结合.我国正处于从计划经济到市场经济的转型时期,要充分发挥市场在配置资源中的基础性作用,凡是相对人能够自主解决的,市场竞争机制能够调节的,行业组织或相似度检测机构通过自律能够解决的事项,除法律另有规定的外,行政机关不应通过行政管理去解决.同时,行政机关在立法仅有原则规定的情况下,为全面履行政府职能,按照积极行政的要求,可以采取必要的措施,但也必须符合法的精神、价值,体现公平正义,特别是不能突破法律底线,为求得一时一事的解决而引发新的攀比和新的矛盾,损害法制的统一和尊严.
规范行政执法行为和程序.职权法定原则最终要落实到执法的行为和程序上.要进一步加强和改善行政执法,规范执法主体,界定执法权限,减少执法层级,整合执法资源.政府不仅要按照法定权限办事,还要按照法定程序办事.各级政府及公务员特别是领导干部,都要树立程序意识,严格按程序办事.
依法界定和规范政府职能权限.坚持职权法定原则,给政府职能权限的界定和规范提出了更高要求.行政机关在履行职能过程中,要实行政企分开、政事分开,政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开,进一步减少行政审批.要进一步转变经济调节和市场监管的方式,切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体怎么写作和创造良好发展环境上来,完善政府的社会管理和公共怎么写作职能.
（作者为国家行政学院法学部教授）