本站原创【摘 要】依法行政,就是依据国家法律,行使国家权力.建设社会主义法治国家,是中国改革开放以来孜孜以求的治国方略.经过几代领导人的不懈努力,国家法律体系也已基本完备,国家机器在现代法律体系的框架下平稳运行.但不可否认的是,仍有一些地方官员的“官念”还处于封建官场思维模式,自觉不自觉地将自己凌驾于国家法律之上.本文拟根据依法治国的总要求,结合地方政府在依法行政方面存在的不足,提出一些个人见解.
【关 键 词 】地方政府；依法行政；表率
2013年2月23日下午,政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习,同志在学习会上强调：要加强宪法和法律实施,维护社会主义法治的统一、尊严、权威,形成人们不愿违法、不能违法、不敢违法的法治环境,做到有法必依、执法必严、违法必究.行政机关是实施法律法规的重要主体,要带头严格执法,维护公共利益、人民权益和社会秩序.各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方法的能力,努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐.笔者认为,依法行政是依法治国的前提和基础,依法治国方略必然要通过地方政府的施政行为来体现.
一、依法行政的必要性
所谓依法行政,就是依据国家法律,行使国家权力.法律,是伴随着人类社会文明的产生而产生,是人类社会发展到一定历史阶段的必然产物,是国家制定、认可并由国家强制力保证实施的行为规范.其制定与实施的根本目的,是为了保障国家政权的稳固、社会秩序的安定和公民利益的维护,是国家意志的体现.因此,一切国家机关、公民和社会组织,都必须自觉维护、遵守和执行国家法律.
依法治国、建设社会主义法治国家,必须依法行政.从实践看,依法行政的重点和难点也在于行政机关.行政权力行使的特点之一是首长负责制,是命令和服从.同时,行政事务的繁杂性和紧迫性,要求行政机关必须强调办事速度,强调行政效率,并给予行政机关在行使职权时以较大的自由裁量权.行政方式上的这些特殊性,使人们习惯于按个人的意志行事,忽视依照法律规定行使权力.
长期以来,我们一直把公、检、法称为执法机关,只有执行刑事法律才是执法,才必须以事实为根据,以法律为准绳,很少从依法行政的角度对行政机关提出要求.但真正的法治社会,国家机构本身也受法的统治,即受法的制约和监督,只有在政府的行政权力受到法的严格制约的情况下,才意味着法治的真正建立和完善.在日常的行政实践中,人们常有“权比法大”的感觉,就是因为行政权力大于法律、行政权力不受法律的制约,这显然是与法治的原则背道而驰的.
行政机关是国家机关中对经济和社会发展影响最大、与公民关系最密切,因而也是权力最大、机构最多、人数最众的一个部门.行政机关在社会生活中的极端重要性,决定了依法治国的关键在于依法行政.一方面,由于行政部门是主要的执法机构,法律赋予公民、法人的权利能否得到实现,为维护公共利益和国家利益而颁行的禁止性规定能否得到遵守,很大程度上取决于政府机关的执法行为.对公民合法权益的侵害行为的制止有赖于行政机关采取措施.如果行政机关勤政廉政、严格执法,自然会为全社会形成表率,法治的实现也就顺理成章.如果政府机关不严格执法,甚至循私舞弊、贪污腐败、以权谋私、欺压百姓,视法律为废纸,法的秩序也就荡然无存.在此情况下,也就无法要求公民守法.
另一方面,行政机关握有强大的行政权力,尤其是在我们这个具有传统的官本位思想的社会,崇尚权力比限制权力的观念在社会中更为流行.如果行政机关不能严格遵守法律,则其行政权力将很难受到限制,而不受限制的权力必然导致腐败.现实社会中出现的“权钱交易”、“权色交易”、“权权交易”、滥用权力等现象,都是因为缺乏必要的监督机制,难以保障严肃执法造成的.尤其应该看到,行政机关在发挥其行政职能时,与公民、法人之间常常要形成管理者与被管理者的关系,而此种关系是一种命令与服从的关系.行政机关发布行政命令、制订规章等规范性文件、解释行政法规等,都被认为是行政权的行使,而作为被管理者的公民、法人必须遵从.至于这些抽象的行政行为是否合理、合法,极少有人提出疑问.这说明依法行政还有许多观念上的障碍需要克服.
二、改革开放以来国家领导人关于依法治国、依法行政的论述
依法治国思想是理论的重要组成部分.尽管在的著作中没有“依法治国”四个字,也没有法治国家的提法,但他却为依法治国方略奠定了坚实的理论基础,也为法治国家的建设勾画出了一个初步的蓝图.1978年12月,在《解放思想,实事求是,团结一致向前看》的报告中就提出：“为了保障人民,必须加强法制.必须使制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变.”他在回答日本公明党委员长竹入义胜的提问时曾说,我们在进行经济体制改革的同时,也要进行政治体制改革,后者主要解决两个问题,即“正确处理好法治和人治的关系,正确处理好党和政府的关系.”在这里,已经把法治问题提升到政治体制改革的战略高度.他在回答意大利记者法拉奇的提问时指出,我们今后可以避免“”悲剧重演,办法就是“认真建立社会主义的制度和社会主义法制.”这是关于健全与法制的理论依据和指导思想,是他的与法制思想的精髓和灵魂,为后来正式确立依法治国的治国方略奠定了坚实的理论基础和理论依据.
1996年2月8日,同志在法制讲座上发表了《坚持实行依法治国,保证国家长治久安》的重要讲话.同年3月,八届人大四次会议的一系列文件,包括《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》也郑重将“依法治国”作为一项根本方针和奋斗目标确定下来.尤其是党的十五大报告,第一次提出了“法治国家”的概念,并将其作为建设有中国特色的社会主义政治的重要内容；对建设社会主义法治国家今后一个时期内突出需要解决的一系列重大问题,作了全面论述；并郑重地将这一治国方略和奋斗目标记载在党的纲领性文件中.1999年修改宪法,又将这一治国方略和奋斗目标,通过国家的根本大法予以认可和保障,成为全国人民的共同意志和行动准则. 2002年11月8日,同志在党的十六大报告中强调：坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究.加强对执法活动的监督,推进依法行政,维护司法公正,提高执法水平,确保法律的严格实施.2003年,国务院作出了推进依法行政,建设法治政府的决定,并要求在10年内实现这一目标.2007年10月15日,同志在党的十七大报告中提出：要坚持科学立法、立法,完善中国特色社会主义法律体系,加强宪法和法律实施,坚持公民在法律面前一律平等,维护社会公平正义,维护社会主义法治的统一、尊严、权威.推进依法行政.在十八大报告中,同志再次强调：要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持法律面前人人平等,保证有法必依、执法必严、违法必究.推进依法行政,切实做到严格规范公正文明执法.任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法.
三、地方政府在依法行政过程中存在的问题
经过六十多年的顽强拼搏,尤其是经过改革开放以来三十多年的不懈努力,伟大祖国正阔步迈向全面小康,国家法律体系也已基本完备,国家机器在现代法律体系的框架下平稳运行.但不可否认的是,仍有一些地方官员的“官念”还处于封建官场思维模式,自觉不自觉地将自己凌驾于国家法律之上.当然,在现实生活中,公然蔑视法律的并不多见,但说起来重要,做起来次要,忙起来不要,碰到利益纷争时,就我行我素,甚至另搞一套的现象还普遍存在.地方政策大于国家法律!具体表现为：有法不依、执法不严、违法不究；对己有利的执行,对己不利的就不执行；对社会民众要求严、对自身则目无法纪、为所欲为.例如：城市建设中的强拆行为,为了政绩或是其他说不清道不明的原因,置“公民的合法的私有财产不受侵犯”的宪法规定于不顾,使用各种手段“铲除”抗拆“钉子户”.还美名其曰：是为了加快城市建设.又如：为了减轻政府用工中的费用支出,钻法律的空子,在长期用工中,大量使用劳务派遣人员,人为制造同工不同酬和身份等级差异.再如：事业单位实行绩效工资后,竟然置《中华人民共和国劳动合同法》于不顾,强制性地取消了职工的中夜班费和加班工资.有关部门还振振有词：政策无规定.
四、依法行政,自觉维护国家法律尊严是地方政府的职责
法律必须被遵守,否则就形同虚设.两千多年前,亚里斯多德就曾提出法治的基本含义为：良好的法律与普遍的遵守.也就是说,法律体系的全部意义不仅仅在于制定和颁布良好的、科学的法律,还在于被普遍的遵守,而达到“普遍遵守”的一个重要方面是就是政府的价值取向和作为.所以,笔者认为：依法行政是发展社会主义市场经济的必要保证,是实现社会和谐的必由之路,地方政府应是国家法律的自觉维护者和忠实执行者.
1.依法行政是发展社会主义市场经济的必要保证
在中国第十六届委员会第三次全体会议通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出：“等要继续改革行政管理体制,推进依法行政,加快形成行为规范,运转协调,公正透明,廉洁高效的行政管理体制,以促进经济发展和社会全面进步.”依法行政是完善社会主义市场经济体制和建立更具活力、更加开放的经济体系战略部署的保证之一.市场经济是指在整个社会资源的配置中市场发挥基础性作用的经济,市场经济的平等性、自主性、开放性、诚信性表明,市场经济不仅是契约经济,同时也是法治经济.市场经济越发达,对法治的要求就越强烈.没有法制的规范、引导、保障和制约,就不可能有市场经济的正常运行和健康发展.市场经济要求所有参与竞争的经济主体,处于同一样公开、公平、公正的社会环境之下,受到同一种法律的保护,而政府正是这种环境的法律框架的提供者与维护者.行政机关在实施各种管理行为时,无论作出怎样的行政行为,都必须有明确的法律依据,只有法律赋予行政机关相应权力时,行政机关才可以实施相应的行为.
2.依法行政是实现社会和谐的必由之路
自国家产生以来,人类社会就一直在探寻着最佳的治国方略.礼治、仁治、人治,等等都曾经扮演过不同的角色,发挥过不同的作用.但迄今为止,法治是人类社会所能找到的最为优越的治理方式.和谐社会在法律层面上是以权力保障为依托,以、公平、安定为取向.按照正义理论,最低层次的正义是对人的尊重、对人的生存权的尊重,这也是和谐社会的底线.党的十六届四中全会提出的建立社会主义和谐社会,是法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会.法,守之则安、用之则治、违之则危、荒之则乱.依法行政就是强调在行政行为中“守法”、“用法”,唯有自觉依法行政、依法执政、依法办事,才能促进社会公平正义、激发社会活力,才能加快构建社会主义和谐社会.
3.地方政府应是国家法律的自觉维护者和忠实执行者
忠实执行宪法法律,是各级政府和政府工作人员的神圣职责.中国特色社会主义法律体系的形成,进一步要求政府管理从过去更多依靠政策向更加依靠法律转变,从过去主要依靠经验向更加依靠制度转变,我们做决策、办事情,首先都要想一想法律上有多大权限,处理问题的法定依据、标准是什么,应当按照什么法律程序.在行政决策上要坚持依法决策.政府各项决策都要遵循法定权限和程序,重大决策必须依法听取社会公众意见,经过专家论证、风险评估和合法性审查,并由集体讨论决定,坚决防止和纠正越权决策、违法决策现象.在行政管理上要严格行政执法.要积极履行法定职责,保障人民群众依法享有广泛的权利和自由,保护人民群众的合法权益不受侵犯.严肃查处违法行为,维护正常的经济社会秩序.要坚持法律面前人人平等,公正执法,维护社会公平正义.在行政协调上要依法化解矛盾.充分发挥行政裁决、行政复议、行政调解的作用,引导人民群众通过法定渠道反映诉求、解决纠纷,对合法合理的诉求,要予以支持；对不合法不合理的诉求,要说明理由、疏导情绪；对生活确有困难的,要予以帮助.还要积极创造条件让人民群众和社会各界监督政府,让行政权力在法律规定的框架内运行、在阳光下运行.唯有如此,我们才能营造出风清气正、心平气顺的法治环境,才能凝心聚力、万众一心共创“中国梦”.
五、结语
没有规矩不成方圆,有了规矩还需自觉遵守.社会主义市场经济的本质,就是法治经济,转变政府职能的题中之意应是建设依法行政、依法履职的政府.因此,地方各级人民政府都应带头维护宪法和法律的尊严,无论履行哪一项职能,从行为到程序、从形式到内容、从决策到执行,都必须符合国家法律的规定,让行政权力在法律和制度的框架内运行,自觉成为国家法律的维护者、倡导者和执行者,引导和影响各类社会组织和公民个人遵法、守法,在法律规定的范围内主张权利,依法提出合理诉求,从而,在全社会形成依法办事的和谐氛围.